2.15. Viser l’équilibre financier à long terme

Finalité

Pour remplir ses objectifs en matière de pérennité et d’équité, un système de retraite par répartition doit être financièrement équilibré. En particulier, un système structurellement déficitaire génère de l’endettement, qui pèse sur les actifs des générations futures. A l’inverse, un système structurellement en excédent conduit à constituer des réserves, sans que les actifs et les retraités actuels ne profitent de cette amélioration. Dans certaines situations conjoncturelles, comme durant la pandémie de covid-19, le système de retraite peut se trouver momentanément en déficit ou en excédent sans que cela ne soit un problème. Quand la situation perdure, cela correspond nécessairement à des ruptures d’équité entre les générations.
Le solde du système de retraite en projection est donc un indicateur important pour assurer l’avenir du système de retraite. Le Conseil d’orientation des retraites (COR) publie dans son rapport annuel des projections de solde de l’ensemble du système, selon deux conventions comptables concernant le régime de la fonction publique d’État et certains régimes spéciaux : la convention EPR (Équilibre Permanent des Régimes) qui les équilibre année après année ; et la convention EEC (Effort de l’État Constant) où la part de la contribution de l’État à ces régimes dans le PIB est constante en projection. Il est retenu ici la convention Équilibre Permanent des Régimes (EPR), qui correspond à la législation en vigueur, par cohérence avec le solde des retraites des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (ROBSS) dans les agrégats financiers du PLFSS. 
De par sa construction, le système de retraite français est très dépendant de la croissance de la productivité du travail. En effet, les pensions, mais aussi les salaires portés au compte dans les principaux régimes de base, sont alignés sur l’inflation. En revanche, les ressources du système de retraite, qu’il s’agisse des cotisations ou des autres ressources, sont très liées à la croissance des salaires, qui dépend elle-même fortement de la croissance de la productivité. Par conséquent, le système tend à être en excédent quand la croissance de la productivité est forte, et en déficit quand elle est faible. Pour cette raison, le COR présente des projections de soldes selon quatre hypothèses de productivité à long terme.

Résultats

La situation financière du système de retraite se détériorerait de 2022 à 2032 avec un déficit allant de -0,6 à  0,8 point de PIB selon le scénario économique retenu. La dégradation de la situation financière de début de période (2022-2027) est notamment à relier à la baisse de la part des ressources dans la richesse nationale. Cette baisse s’explique notamment par une hypothèse de part croissance des primes (et donc de part décroissante du traitement indiciaire) dans la rémunération des fonctionnaires territoriaux et hospitaliers cotisant à la CNRACL. D’autre part, les dépenses du système de retraites, toujours en part de PIB, sont en hausse sur la même période. Cela s’explique principalement par la hausse du nombre de retraités.
La dégradation du solde global se prolongerait de 2028 à 2032, du fait notamment d’une dégradation du solde Cnav+FSV ( 0,2 points de PIB en 2030), qui se prolongerait jusqu’à la fin de l’horizon de projection. Sur les 25 prochaines années, le système de retraite serait en moyenne déficitaire, quel que soit le scénario économique retenu. À plus long terme, le solde ne reviendrait progressivement positif que dans le scénario 1,6 %.
La réforme de 2023 a pour objectif affiché de redresser le solde du système de retraite à moyen terme. Pour ce faire, elle cherche à mobiliser le levier de l’âge de départ effectif, par des mesures contraignantes (hausse de l’AOD et de certains âges dérogatoires…) ou incitatives (hausse de la DAR, valorisation du cumul emploi-retraite…). En décalant l’âge effectif (ou en introduisant plus d’activité après la liquidation, comme dans le cas du CER), l’objectif est double . D’une part, en limitant la durée de retraite moyenne, il s’agit de contenir la hausse du nombre de retraités (et donc des prestations). D’autre part, en augmentant la durée d’activité, il s’agit d’augmenter les cotisations versées, et donc les ressources du système.
L’analyse de l’impact d’une telle réforme sur le solde du système de retraites est rendue complexe pour deux raisons. D’abord, la réforme concerne aussi les assurés des régimes équilibrés par l’Etat, et limite notamment la dépense de retraite de ces régimes. Cependant, cette économie en dépense est immédiatement absorbée par une baisse équivalente des cotisations de l’Etat. La réforme de 2023, sur le champ de ces régimes, est donc sans impact pour le système de retraite. Pour autant, elle permet bien d’améliorer le solde de l’ensemble des administrations publiques, Etat inclus. En second lieu, la réforme permet comme on l’a mentionné une hausse de recettes. Cependant, cette hausse est déjà anticipée dans la trajectoire retenue par le Cor en 2022, présentée ci-dessous. En effet, le Cor s’appuie sur les hypothèses du gouvernement, lequel anticipait dès 2022 une réforme des retraites.
Pour ces deux raisons (et d’autres, comme le changement de contexte macro-économique), l’impact de la réforme ne sera pas entièrement lisible sur la variation du solde entre les projections 2022 et 2023 du Cor, lorsque ce dernier présentera son rapport 2023. Une part de l’impact était déjà intégrée en 2022 (ce qui améliorait le solde), et une autre part ne modifiera pas la situation du système de retraite mais celle du budget de l’Etat. La variation 2022-2023 des trajectoires présentées par le Cor ne pourra donc être considérée comme un bon indicateur des effets de la réforme de 2023. 

Graphique 1 ● Solde tous régimes du système de retraites en projection, selon l’hypothèse de croissance de la productivité – projections 2022 (hors réforme de 2023)

Sources : projections COR – septembre 2022.
Champ : Tous régimes de retraites + FSV. Ce champ est plus large que le champ des régimes couverts par la LFSS, et intègre notamment les complémentaires.

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