2.14. Viser l’équilibre financier à moyen terme

Finalité

Cet indicateur présente les recettes, les dépenses et le solde financier de la branche vieillesse de l’ensemble des régimes obligatoires de base (ROBSS) et du fond de solidarité vieillesse (FSV). Le solde est également rapporté aux recettes afin de mesurer la soutenabilité des déficits constatés. Un indicateur similaire est disponible pour chacune des branches dans les différents rapports d’évaluation des politiques de sécurité sociale. Il vise à apprécier l’équilibre financier des ROBSS et du FSV afin d’examiner également les évolutions de la soutenabilité financière de l’ensemble du système de retraites.

Résultats

En 2024, le déficit des ROBSS vieillesse et du FSV a atteint 4,5 Md€, en dégradation de 3,1 Md€ par rapport à 2023 dans un contexte économique toujours marqué par une forte inflation (cf. tableau 1).

La trajectoire financière associée à la LFSS pour 2025 prévoit une nouvelle dégradation du solde des ROBSS vieillesse et du FSV à partir de 2024 et son déficit atteindrait ­5,6 Md€ en 2028 (cf. tableau 2). Pour mémoire, la réforme des retraites présentait un solde de l’ensemble du système de retraite équilibré en 2030, l’écart s’expliquant à deux titres : d’une part la réforme monte en charge progressivement à cet horizon ; par ailleurs cet équilibre s’entend sur le champ étendu aux régimes complémentaires, excédentaires.

 

 

Source : Commission des comptes de la sécurité sociale de juin 2025

 

 

Source : LFSS pour 2025

 

Après le rebond en sortie de crise, une dégradation des principaux régimes de base

Globalement, le solde de l’ensemble des régimes vieillesse de base a connu une nette dégradation sur la période 2018‑2020. D’un quasi-équilibre à – 0,1 Md€ en 2018, essentiellement porté par la CNAV dont le solde est passé d’un excédent de 0,2 Md€ en 2018 à un déficit de 3,7 Md€ en 2020. La reprise économique qui a suivi la crise a permis d’améliorer le solde CNAV (1,1 Md€ de déficit en en 2021 et 2,9 Md€ en 2022). Le régime général représentait la majorité du déficit des régimes de retraite de base et du FSV et l’amélioration du solde de la CNAV en 2023 (cf. infra) a permis au déficit ROBSS+FSV de revenir en-deçà de son niveau de 2018 mais son déficit s’est de nouveau creusé en 2024 en lien notamment avec l’inflation qui a pesé fortement sur la revalorisation des pensions (+5,3% en moyenne annuelle).

À compter de 2024, la trajectoire de la LFSS pour 2025 repose sur une dégradation plus forte de la situation financière de la CNAV alors que celle de la CNRACL bénéficierait de la hausse de taux de cotisation employeur (3 points supplémentaires chaque année entre 2025 et 2028) mais ce régime resterait déficitaire. Au total, les trajectoires de la CNAV et de la CNRACL guident l’essentiel de la trajectoire financière, alors que la CNAV représente un peu plus de la moitié des dépenses et la CNRACL environ 10 % des prestations servies.

 

Le régime général constitue la majorité du déficit constaté mais la dégradation rapide de la CNRACL en fait le régime le plus déficitaire à moyen terme.

Le régime général représente 58 % des recettes et des dépenses tous régimes en 2024. Son évolution impacte donc fortement la trajectoire financière des ROBSS et du FSV.

Entre 2013 et 2017, le solde des régimes vieillesse de base et du FSV s’est nettement résorbé, passant d’un déficit de 6,5 Md€ à 1,0 Md€ en 2017. Cette nette réduction du déficit est liée à la montée en charge de la réforme des retraites de 2010 portant progressivement l’âge d’ouverture des droits de 60 à 62 ans pour les régimes de base. La réforme de 2014 a allongé la durée d’assurance requise pour obtenir une retraite à taux plein (dite réforme Touraine) et a permis de contenir les dépenses dans un contexte de faible inflation (0,5% par an en moyenne entre 2013 et 2017).

Les recettes ont cru durant cette période essentiellement en lien avec la hausse du taux de cotisation vieillesse qui est passé de 16,85 % en 2013 à 17,75 % en 2017 contribuant ainsi à la résorption du déficit.

Concernant le FSV, sa situation s’est dégradée entre 2014 et 2016 du fait des prises au titre du chômage qui représentent deux tiers de ses charges mais son déficit a retrouvé le niveau de 2013 (-2,9 Md€) avec la diminution de la contribution du fonds au financement du minimum contributif (MICO) qui est entièrement supportée par les régimes depuis 2020.

La situation financière de l’ensemble des régimes s’est dégradée en 2018 et se retrouver atteindre un déficit de 1,8 Md€. Pour la majorité des régimes de base, les dépenses ont été très dynamiques sous l’effet de flux départs en retraite qui ne sont que très légèrement freinés par le décalage de l’âge automatique du taux plein (porté progressivement de 65 à 67 ans), et qui ont été légèrement compensés par le décalage de l’âge automatique du taux plein dans les régimes spéciaux et par une revalorisation en moyenne annuelle plus élevée (+0,6 % après +0,2 % en 2017). Par ailleurs, les recettes des régimes alignés ont ralenti, sans nouvelles hausses de taux de cotisations et d’un moindre dynamisme de la masse salariale sous plafond du secteur privé, qui constitue l’assiette de leurs cotisations. La hausse des taux de cotisations de la CNRACL et de la fonction publique d’État a eu un effet assez limité. Par ailleurs, le FSV a bénéficié de mesures visant à réduire ses dépenses et améliorer son solde, avec l’extinction progressive en 2018 et 2019 de sa contribution au financement du minimum contributif venant diminuer ses dépenses de près de 1,0 Md€ par an mais également de recettes dynamiques tirées par les revenus du capital.

En 2019, le solde de l’ensemble des régimes a connu une nouvelle dégradation en atteignant ­2,9 Md€. Cette dégradation est surtout liée au ralentissement des recettes affectées au régime général (+1,4 % après +1,6 %) alors que les dépenses des ROBSS ont ralenti par rapport à 2018 avec la décision prise en LFSS pour 2019 de limiter la revalorisation à 0,3 % au lieu de l’inflation constatée. Les recettes des régimes de base ont nettement ralenti sous l’effet d’une croissance moins soutenue de la masse salariale du secteur privé soumise à cotisations (+3,1 % après +3,5 %) mais également de la perte de recettes suite à l'exonération des heures supplémentaires, soit -1,7 Md€ sur l’ensemble de l’année.

En 2020, le déficit cumulé des ROBSS et du FSV s’est fortement creusé pour s’établir à 7,3 Md€ du fait de la crise sanitaire et du repli consécutif de l’activité économique. La CNAV a été le régime le plus touché et a vu, comme le FSV, son déficit se creuser fortement (respectivement de 3,7 Md€ et de 2,5 Md€). Le ratio des recettes sur les dépenses sur le champ ROBSS et FSV n’était alors plus que de 97,2 % après 98,9 % en 2019. Malgré la crise, les recettes des régimes de base ont été stables en 2020 (+0,5 %) grâce au transfert exceptionnel du Fonds de réserve des retraite (FRR) pour 5,0 Md€^[1] reçu par le régime général. Sans ce dernier, les recettes des régimes auraient reculé de 1,6 %. Les cotisations salariales de la CNRACL et de la FPE ont à l’inverse augmenté avec la hausse des taux de cotisations et des mesures du Ségur de la santé. Ces effets ont compensé le net repli des cotisations sociales de la CNAV (­6,0 %), lié à la chute de la masse salariale du secteur privé (­5,7 %) et la mise en place d’exonérations supplémentaires en réponse à la crise (3^ème loi de finances rectificative) qui ont toutefois fait l’objet d’une compensation de la part de l’État. En parallèle, les recettes du FSV ont diminué de 3,2 % par rapport à 2019 (soit -0,5 Md€). Ses recettes sont composées pour plus des deux tiers de CSG assises sur les revenus du capital qui ont été frappées par la brutale dégradation du contexte économique et notamment ceux assis sur les revenus des placements. Toutefois, le reste des recettes affectées composées de CSG sur les revenus de remplacement, tirée par l’explosion de l’activité partielle et des arrêts de travail indemnisés,^[2] a progressé de 3,9 % venant en partie compenser la perte de recettes sur les revenus du capital.

S’agissant des dépenses, les prestations ont augmenté sous l’effet d’une revalorisation en moyenne plus forte qu’en 2019 (0,8 % en moyenne après 0,3 %, en application de la mesure de la LFSS 2020 revalorisant les pensions supérieures à 2 000 € bruts mensuels de 0,3 % et les autres de 1,0 %).

Avec la reprise économique en 2021, le déficit des régimes de retraite de base et du FSV s’est nettement résorbé pour s’établir à 2,6 Md€ après 7,3 Md€ soit un moindre déficit qu’avant crise. Les recettes ont été dynamiques (+3,8%, malgré le contrecoup du transfert exceptionnel en provenance du FRR, et +6,0% en neutralisant cet effet) en raison du net regain de la masse salariale du secteur privé (+8,9 %) mais également avec la régularisation des cotisations des travailleurs indépendants non appelées en 2020 et malgré le fait que la CNAV n’ait plus bénéficié comment en 2020 du transfert exceptionnel de 5 Md€ du FRR. De même, pour le FSV, les recettes ont renoué avec la croissance portées par la dynamique de la CSG sur les revenus du capital malgré une réaffectation des recettes du fonds avec la création de la 5^ème branche, censée être neutre mais qui s’est traduite par une perte de recettes de 0,7 Md€ pour le fonds.

Le déficit s’est stabilisé à -2,5 Md€ en 2022. Dans un contexte inflationniste, les prestations légales ont été revalorisées à un rythme annuel moyen moindre que l’inflation : la revalorisation légale des pensions s’est élevée à 1,1 % au 1^er janvier 2022 puis une revalorisation anticipée de 4,0 % a été appliquée au 1^er juillet 2022, portant la revalorisation en moyenne annuelle à 3,1 %.

Les recettes ont bénéficié de la très forte progression de la masse salariale du secteur privée sur lesquelles reposent les cotisations appelées (+8,7 %). Les cotisations du secteur public ont également crû avec la revalorisation du point d’indice de 3,5 % au 1^er juillet 2022 avec la forte inflation. En sens opposé, la progression des recettes a été marquée par le contrecoup de l’enregistrement en 2021 de la régularisation des cotisations des travailleurs indépendants non appelées en 2020. Enfin, les produits du fonds ont encore été en nette progression (+9,2 %) avec un rendement des produits de CSG resté très dynamique en 2022 (+9,2% après +6,2 % en 2021). La forte progression de la CSG assise sur les revenus du patrimoine a bénéficié de manière décalée de la reprise économique de 2021, en conséquence, la CSG sur les revenus du patrimoine a fortement augmenté (+16,8 %) et l’ensemble de la CSG sur les revenus du capital de 11,9 %.

Au global, les recettes et les dépenses des régimes vieillesse et du FSV ont progressé quasiment au même rythme (+5,2% pour les premières et +5,1 % pour les secondes), stabilisant le solde à son niveau 2021.

 

En 2023, le déficit de l’ensemble des ROBSS vieillesse et du FSV s’est élevé à 1,4 Md€ (soit -1,1 Md€ par rapport à 2022), toujours dans un contexte inflationniste mais moins marqué qu’en 2022. Les prestations ont été revalorisées de 0,8 % au 1^er janvier, mais l’effet en année pleine de la revalorisation anticipée de 4,0 % au 1^er juillet 2022 a porté la revalorisation en moyenne annuelle à 2,8% en 2023. Les recettes ont légèrement ralenti (+4,9 % après +5,2 %) malgré la dynamique de la masse salariale privée sur lesquelles portent plus de la moitié des cotisations (+5,7 % après + 8,7 %). Les cotisations du secteur public ont accéléré avec les revalorisations du point d’indice de juillet 2022 et de juillet 2023 et les revalorisations transversales annoncées le 12 juin 2023, toujours en lien avec la forte inflation. Les produits du FSV sont restés dynamiques malgré leur ralentissement (+5,5 % après +9,2 %) avec un rendement des produits de CSG encore très dynamique en 2022 (+5,4% après +9,2% en 2022). Au global, les recettes des régimes vieillesse de base et du FSV ont progressé à un rythme plus élevé que les dépenses (+4,9 % contre 4,5 % pour les dépenses).

 

En 2024, le déficit de l’ensemble des ROBSS vieillesse et du FSV s’est élevé à 4,5 Md€ (-3,1 Md€ par rapport à 2023), toujours dans un contexte inflationniste qui a conduit à une revalorisation des prestations de 5,3% au 1^er janvier 2024. Principalement conséquence de cet effet prix, les dépenses des ROBSS vieillesse et FSV ont bondi de 6,8% en 2024. Les recettes ont progressé (+5,7% après +4,9%) tirées par les cotisations. En effet, malgré la moindre dynamique de la masse salariale privée (+3,3 % après + 5,7 %), plusieurs facteurs expliquent leur dynamisme : les hausses de taux de cotisations des employeurs (un swap de 0,12 point au bénéfice de la branche vieillesse et au détriment de la CNAM-AT ; hausse de 1 point pour les employeurs publics au bénéfice de la CNRACL et octroi de 5 points d’indice pour tous les agents du service public) ainsi que la stabilité de la réduction générale dégressive (-0,5%). Par ailleurs, les cotisations du secteur public ont également accéléré avec les revalorisations du point d’indice de juillet 2023 et les revalorisations transversales annoncées le 12 juin 2023 dont les 5 points d’indice accordés à l’ensemble des agents du secteur public, toujours en lien avec la forte inflation. Les produits du FSV ont conservé la même dynamique qu’en 2023 (+5,5%) avec un rendement des produits de CSG encore dynamique (+4,7% après +5,4% en 2023). In fine, les recettes des régimes vieillesse de base et du FSV ont connu une croissance inférieure de 1 point par rapport aux dépenses (+5,7 % contre 6,8 % pour les dépenses) conduisant au creusement du déficit de la branche en 2024 après une amélioration constante depuis 2020.

La trajectoire financière annexée à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 prévoit qu’à moyen terme, le solde de la branche serait directement affecté par les effets démographiques du vieillissement (augmentation de la taille des générations qui partent à la retraite). Concernant la CNRACL, en raison des hausses prévues de taux de cotisation employeur (3 points supplémentaires chaque année entre 2025 et 2028), sa situation financière s’améliorait progressivement. Par ailleurs, est intégrée la montée en charge des dispositions votées en LFRSS pour 2023, en particulier la hausse progressive de l’âge effectif de départ (hausse progressive de l’âge d’ouverture des droits (AOD) de soixante‑deux à soixante‑quatre ans, au rythme d’un trimestre par génération à compter du 1^er septembre 2023, et une accélération de la durée d’assurance requise (DAR), au rythme d’un trimestre par génération, contre un toutes les trois générations auparavant) et les hausses de taux de cotisation portées par la LFRSS pour 2023 (swap de taux entre la branche vieillesse et la CNAM-AT avec un pas supplémentaire de 0,09 point en 2026).

La situation cumulée de la branche et du FSV se dégraderait en 2025 malgré ces mesures et l'apport de recettes lié à la hausse du taux de cotisations dues par les employeurs à la CNRACL et à la refonte des allègements généraux décidées en LFSS pour 2025. A l'horizon 2028, le déficit de la branche Vieillesse (régimes obligatoires de base et FSV) atteindrait 5,6 milliards d'euros..

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