2.14. Viser l’équilibre financier à moyen terme

Finalité

Cet indicateur présente les recettes, les dépenses et le solde financier de la branche vieillesse de l’ensemble des régimes obligatoires de base (ROBSS) et du fond de solidarité vieillesse (FSV). Le solde est également rapporté aux recettes afin de mesurer la soutenabilité des déficits constatés. Un indicateur similaire est disponible pour chacune des branches dans les différents rapports d’évaluation des politiques de sécurité sociale. Il vise à apprécier l’équilibre financier des ROBSS et du FSV afin d’examiner également les évolutions de la soutenabilité financière de l’ensemble du système de retraites.

Résultats

En 2021, le déficit des ROBSS vieillesse et du FSV a atteint 2,6 Md€, en nette amélioration depuis 2020 (+4,7 Md€ de solde). Le déficit devrait encore se résorber en 2022, atteignant 1,6 Md€. Malgré cette nette amélioration par rapport à la situation d’avant crise, le solde se dégraderait de nouveau à partir de 2023 et resterait structurellement négatif et atteindrait ­13,7 Md€ en 2026.

Tableau 1 ● Équilibre réalisé et projeté

Source : PLFSS pour 2023

Graphique 1 ● Solde et ratio de soutenabilité ROBSS et FSV

Source : PLFSS pour 2023

Une amélioration de la situation financière de l’ensemble des régimes de base en sortie de crise

Globalement, le solde de l’ensemble des régimes vieillesse de base a connu une nette dégradation sur la période 2017-2020. D’un excédent de 2 Md€ en 2017 il passerait à un déficit de 15,9 Md€ en 2026. Ce très fort déficit serait essentiellement porté par la CNAV. Le régime général représente globalement près de la moitié des sommes dépensées sur le champ de la retraite de base, soit une part bien moindre que pour les autres branches. Toutefois, par son poids dans les dépenses et recettes, le régime général détermine largement la trajectoire des comptes de l’ensemble des régimes de base. D’autant plus que parmi les autres régimes de base, nombreux sont équilibrés soit à travers une intégration financière au régime général (MSA salarié) ou par une subvention d’équilibre (FPE et SNCF notamment).

Le régime général constitue la majorité du déficit constaté

Le régime général représente 57 % des recettes et des dépenses tous régimes en 2021. Son évolution impacte donc fortement la trajectoire financière des ROBSS et du FSV. En 2017, les dépenses de prestations des ROBSS ont été nettement freinées par le décalage progressif de l’âge légal de départ en retraite de 60 à 62 ans. Ces dépenses ont également été contenues par une faible revalorisation des pensions (+0,2 % en moyenne annuelle). De plus, les recettes de la CNAV ont été très dynamiques et ont contribué au fort excédent enregistré sur le champ ROBSS (+2,0 Md€), sous l’effet de la bonne tenue des produits de cotisations sociales qui ont bénéficié – pour la dernière année – d’une hausse de taux de cotisations déplafonnées et d’une progression de la masse salariale du secteur privé (+3,5 %). Par ailleurs, le FSV a bénéficié de mesures visant à réduire ses dépenses et donc à améliorer son solde, avec notamment l’extinction progressive entre 2017 et 2019 de sa contribution au financement du minimum contributif venant diminuer ses dépenses de près de 1 Md€ par an. 

La situation financière de l’ensemble des régimes s’est nettement dégradée en 2018 pour enregistrer un léger déficit (-0,1 Md€). Pour la majorité des régimes de base, les dépenses ont été très dynamiques sous l’effet, d’une part, de flux départs en retraite qui ne sont plus que légèrement freinés par le décalage de l’âge automatique du taux plein (porté progressivement de 65 à 67 ans), et qui ont été légèrement compensés par le décalage de l’âge automatique du taux plein dans les régimes spéciaux et par une revalorisation en moyenne annuelle plus élevée (+0,6 % après +0,2 % en 2017). Par ailleurs, les recettes des régimes alignés ont ralenti, sans nouvelles hausses de taux de cotisations et du fait d’un moindre dynamisme de la masse salariale sous plafond du secteur privé, qui constitue l’assiette de la majorité de leurs cotisations. La hausse des taux de cotisations de la CNRACL et de la fonction publique d’État a eu un effet assez limité. À l’inverse, le FSV a vu son déficit se réduire de plus de 1,0 Md€ sous l’effet combiné de moindres dépenses, portées principalement par une nouvelle baisse de 0,8 Md€ du versement au titre du financement du minimum contributif, et de recettes dynamiques tirées par les revenus du capital.
En 2019, le solde de l’ensemble des régimes a connu une nouvelle dégradation en atteignant ­2,9 Md€, soit une perte de 1,0 Md€ par rapport à 2018. Cette dégradation résulte essentiellement d’un ralentissement des recettes affectées au régime général (+1,4 % après 1,6 %) tandis que les dépenses des ROBSS ont ralenti par rapport à 2018 en raison de la décision prise en LFSS pour 2019 de limiter la revalorisation à 0,3 % au lieu de l’inflation constatée. Les recettes des régimes de base ont nettement ralenti sous l’effet d’une croissance moins soutenue de la masse salariale du secteur privé soumise à cotisations (+3,1 % prévu après 3,5 %) mais également de la perte de recettes résultant de l'exonération des heures supplémentaires, soit -1,7 Md€ sur l’ensemble de l’année. En compensation des pertes et de la transformation du CICE en renforcement des allègements généraux, le régime général a vu sa fraction de taxe sur les salaires affectée augmenter de près de 0,9 Md€. Toutefois, une mesure de la loi PACTE a réduit les recettes fiscales de la branche vieillesse en instaurant un abattement sur l’assiette du forfait social dont la CNAV est attributaire (-0,6 Md€).

En 2020, le déficit cumulé sur le champ ROBSS et du FSV s’est fortement creusé, à hauteur de 4,4 Md€, pour s’établir à 7,3 Md€. La CNAV a été le régime le plus touché par la crise sanitaire et a vu, comme le FSV, son déficit se creuser fortement (respectivement de 3,7 Md€ et de 2,5 Md€). Le ratio des recettes sur les dépenses sur le champ ROBSS et FSV ne serait alors plus que de 97,2 % après 98,9 % en 2019. Malgré la crise, les recettes des régimes de base ont été stables en 2020 (0,5 %) grâce au transfert exceptionnel du Fonds de réserve des retraite (FRR) pour 5,0 Md€  que le régime général a reçu. Sans ce transfert, les recettes des régimes de base auraient reculé de 1,6 %. Le régime général a également enregistré une hausse des prises en charge de cotisations de la part du FSV (+1.0 Md€ par rapport à 2019), au titre des périodes de chômage, d’arrêt maladie ou même d’activité partielle qui relèvent du FSV. Les cotisations salariales de la CNRACL et de la FPE ont quant à elles augmenté avec la hausse des taux de cotisations et des mesures du Ségur de la santé. Ces effets ont ainsi compensé le net repli des cotisations sociales de la CNAV (­6,0 %), lié à la chute de la masse salariale du secteur privé (­5,7 %), et de la mise en place d’exonérations supplémentaires en réponse à la crise (3ème loi de finances rectificative) qui ont toutefois fait l’objet d’une compensation de la part de l’État. En parallèle, les recettes du FSV ont diminué de 3.2 % par rapport à 2019 (soit un repli de 0,5 Md€). Ses recettes sont composées pour plus des deux tiers de CSG assises sur les revenus du capital qui ont été frappés par la récession économique, principalement ceux assis sur les revenus des placements. Toutefois, le reste des recettes affectées au fonds, composé de CSG assises sur les revenus de remplacement a progressé de 3,9 % venant partiellement compenser la perte de recettes sur les revenus du capital. La hausse de la CSG sur les revenus de remplacement s’explique par l’explosion de l’activité partielle et des arrêts de travail indemnisés : les allocations versées sont en effet considérées comme des revenus de remplacement et soumises à la CSG (à taux réduit).

S’agissant des dépenses, les régimes de base ont vu leurs prestations augmenter sous l’effet d’une revalorisation en moyenne plus forte qu’en 2019 (0,8 % en moyenne après 0,3 %, en application de la mesure de la LFSS 2020 revalorisant les pensions supérieures à 2 000 € bruts mensuels de 0,3 % et les autres de 1,0 %).

Avec la reprise économique en 2021, le déficit des régimes de base et du FSV s’est nettement amélioré en s’établissant à 2,6 Md€ après 7,3 Md€, soit une amélioration de 4,7 Md€, retrouvant ainsi un déficit moindre qu’avant crise. Les recettes ont été très dynamiques avec la fin des mesures de soutien, la dynamique de la masse salariale du secteur privé (+8,9 %), la régularisation des cotisations des travailleurs indépendants non appelées en 2020 et ce malgré le fait que la CNAV n’a pas bénéficié comme en 2020 du transfert exceptionnel de 5 Md€ du FRR. De même, pour le FSV, les recettes ont renoué avec la croissance (+6,3 %) portées par la dynamique de la CSG et malgré une réaffectation des recettes du fonds avec la création de la 5ème branche, calibrée initialement pour être neutre et qui s’est finalement traduite par une perte de recette de 0,7 Md€ pour le fonds. Les dépenses du FSV ont été stables (+0,7 %) avec le recul des prises en charge de cotisation au titre de la maladie et le ralentissement de celles liées au chômage, signe de l’amélioration de la situation sanitaire et économique. Le FSV a néanmoins dû intégrer dans ses comptes de 2021 une dépense supplémentaire nette pour 0,2 Md€ au titre des périodes d’apprentissage, à la suite d’une régularisation portant sur la période 2014-2020.

Le déficit de la branche vieillesse des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et du FSV poursuivrait son amélioration engagée en 2021 après le creux enregistré en 2020, et atteindrait en 2022 un niveau de -1,6 Md€ après ­2,6 Md€ en 2021. Cette nouvelle amélioration serait la résultante directe du contexte inflationniste, avec des recettes qui bénéficieraient à plein de la hausse des cotisations, en lien avec une très forte progression de la masse salariale privée sur lesquelles porteraient les cotisations appelées (+8,4 %). Les dépenses seraient revalorisées en conséquence, mais à un rythme annuel moyen moindre : la revalorisation légale des pensions de base a ainsi été de 1,1 % au 1er janvier 2022, mais compte tenu de la montée de l’inflation, une revalorisation anticipée de 4,0 % a été mise en œuvre dès juillet 2022, permettant de porter la revalorisation en moyenne annuelle à 3,1 %.

À compter de 2023 et à moyen terme, le solde de la branche serait directement affecté par les effets démographiques du vieillissement (augmentation de la taille des générations qui partent à la retraite), et par la dégradation marquée du solde de la CNRACL, mais bénéficierait de l’objectif d’élévation progressive de la durée d’activité sur le quinquennat. Le solde serait également particulièrement sensible au contexte d’inflation, et notamment au ralentissement projeté de l’inflation, avec comme conséquence une progression des recettes en phase avec l’inflation contemporaine de l’année, moindre cependant que l’inflation de l’année précédente dont s’approche le taux de revalorisation appliqué au 1er janvier de l’année. Ainsi, en 2023, les revalorisations s’élèveraient à 2,8 % en moyenne annuelle (0,8 % au 1er janvier auxquels s’ajouteraient les effets en année pleine de la revalorisation du 1er juillet 2022), portant la progression des charges sur le champ ROBSS de la branche à 4,4 %, contre 4,2 % pour les recettes. Le déficit atteindrait ainsi 2,7 Md€ en 2023, et jusqu’à 13,7 Md€ à l’horizon 2026.

Le FSV verrait ses dépenses progresser à un rythme plus contenu sur la période en suivant la tendance des prises en charge de cotisations qui en constituent le principal poste, et ce malgré la hausse SMIC jouant sur le montant du transfert au titre du chômage. Le fonds profiterait en parallèle de la bonne tenue des produits qui lui sont affectés avec une CSG toujours dynamique. Ses recettes augmenteraient chaque année de 0,8 Md€ en moyenne. Son solde se résorberait ainsi dès 2022 pour dégager un excédent de 1,3 Md€ et atteindre +2,3 Md€ à l’horizon 2026.
 

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