Objectif n°4 : Améliorer progressivement la situation financière de la branche

2.11. Viser l’équilibre financier à moyen terme

Finalité

Cette indicateur présente les recettes, les dépenses et le solde financier de la CNAV, du fond de solidarité vieillesse (FSV) et de l’ensemble des régimes obligatoire de base (ROBSS). Le solde est également rapporté aux recettes afin de mesurer la soutenabilité des déficits constatés. Un indicateur similaire est disponible pour chacune des branches dans les différents rapports d’évaluation des politiques de sécurité sociale. Il vise à apprécier l’équilibre financier du régime général de la branche vieillesse et du FSV. Afin d’examiner également les évolutions de la soutenabilité financière de l’ensemble du système de retraites et en raison de la coexistence du grand nombre de régimes, un second sous-indicateur similaire, mais portant sur l’ensemble des régimes de retraite de base, est également présenté.

Résultats

En 2020, le déficit de la CNAV et du FSV atteint 6,2 Md€. Il devrait se stabiliser à ce niveau en 2021. Malgré une amélioration prévue en 2022, le solde se dégraderait progressivement à partir de 2023 et resterait structurellement négatif. Il atteindrait près de -8 Md€ en 2025. Le déficit représente entre 2,5 % et 4,5 % des recettes sur cette période. Le solde de l’ensemble des régimes de base (ROBSS) et du FSV est également négatif sur la période : il est de -7,3 Md€ en 2020 et pourrait atteindre -10 Md€ en 2025.

Tableau 1 ● Equilibre réalisé et projeté

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Source : PLFSS pour 2022

Graphique 1 ● Solde et ratio de soutenabilité ROBSS et FSV

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Source : PLFSS pour 2022

Une dégradation de la situation financière de l’ensemble des régimes de base

Globalement, le solde de l’ensemble des régimes vieillesse de base a connu une nette dégradation sur la période 2017-2020. D’un excédent de 2 Md€ en 2017 il passerait à un déficit de 9,7 Md€ en 2025. Ce très fort déficit serait essentiellement porté par la Cnav (cf. tableau 1). Sa situation financière a été nettement dégradée en 2020 (-3,7 Md€) à cause de la crise sanitaire. Le régime général ne représente qu’environ la moitié des sommes dépensées sur le champ de la retraite de base, soit une part bien moindre que pour les autres branches. Toutefois, par son poids dans les dépenses et recettes, le régime général détermine largement la trajectoire des comptes de l’ensemble des régimes de base. D’autant plus que parmi les autres régimes de base, nombreux sont équilibrés soit à travers une intégration financière au régime général 

Le régime général constitue la majorité du déficit constate

Le régime général représente 58 % des recettes tous régimes et 59 % des dépenses. Après 11 années de déficit, la Cnav est redevenue excédentaire en 2016 (+0,9 Md€) et son solde s’est nettement amélioré en 2017 (1,8 Md€). En 2017, les dépenses de prestations du régime ont été nettement freinées par le décalage progressif de l’âge légal de départ en retraite de 60 à 62 ans. Ces dépenses ont également été contenues par une faible revalorisation des pensions (+0,2 % en moyenne annuelle). D’autre part, les recettes de la Cnav ont été très dynamiques sous l’effet de la bonne tenue des produits de cotisations sociales qui ont bénéficié – pour la dernière année – d’une hausse de taux de cotisations déplafonnées et d’une forte progression de la masse salariale du secteur privé (+3,5 %). Par ailleurs, le FSV a bénéficié de mesures visant à réduire ses dépenses et donc améliorer son solde, notamment l’extinction progressive entre 2017 et 2019 de sa contribution au financement du minimum contributif venant diminuer ses dépenses de près de 1 Md€ par an. Ainsi, en 2017, le ratio des recettes sur les dépenses a progressé de 0,7 point si l’on considère uniquement la Cnav et de 1,1 point si l’on regarde l’ensemble Cnav+FSV, ce dernier s’établissant alors à 99,2 %.
La situation financière de la Cnav s’est nettement dégradée en 2018 : son excédent s’est quasiment résorbé pour n’être plus que de 0,2 Md€. Le régime a connu des dépenses très dynamiques sous l’effet, d’une part, de flux départs en retraite qui ne sont plus que légèrement freinés par le décalage de l’âge automatique du taux plein (porté progressivement de 65 à 67 ans) et, d’autre part, par une revalorisation en moyenne annuelle plus élevée (+0,6 % après +0,2 % en 2017). Par ailleurs, les recettes de la Cnav ont ralenti, sans nouvelles hausses de taux de cotisations et du fait d’un moindre dynamisme de la masse salariale sous plafond du secteur privé, qui constitue l’assiette de la majorité des cotisations de la CNAV. À l’inverse, le FSV a vu son déficit se réduire de plus de 1,0 Md€ sous l’effet combiné de moindres dépenses portées principalement par une nouvelle baisse de 0,8 Md€ du versement au titre du financement du minimum contributif et de recettes dynamiques tirées par les revenus du capital. Au total, pour la seule Cnav, le ratio des recettes sur les dépenses s’est réduit de 1,3 point mais demeure équilibré (100,1 %) ; si l’on considère la Cnav et le FSV, le ratio s’est dégradé de 0,2 point uniquement à la suite de la réduction du déficit du FSV.
En 2019, le solde de la Cnav a connu une nette dégradation en atteignant ­1,4 Md€, soit une perte de 1,6 Md€ par rapport à 2018. Cette dégradation résulte d’un ralentissement des recettes affectées au régime (+1,4 % après 1,6 %) ; les dépenses ont aussi ralenti par rapport à 2018 en raison de la décision prise en LFSS pour 2019 de limiter la revalorisation à 0,3 % au lieu de l’inflation constatée. Les cotisations ont nettement ralenti sous l’effet d’une croissance moins soutenue de la masse salariale du secteur privé soumise à cotisations (+3,1 % prévu après 3,5 %) mais aussi de la perte de recettes résultant de l'exonération des heures supplémentaires, soit -1,7 Md€ sur l’ensemble de l’année. En compensation des pertes et de la transformation du CICE en renforcement des allègements généraux, la CNAV a vu sa fraction de taxe sur les salaires affectée augmenter de près de 0,9 Md€. Toutefois, une mesure de la loi PACTE a réduit les recettes fiscales de la branche vieillesse en instaurant un abattement sur l’assiette du forfait social dont la CNAV est attributaire (-0,6 Md€).
En 2020, la Cnav comme le FSV ont été très affectés par la crise sanitaire et leurs déficits se sont creusés (respectivement -3,7 Md€ et -2,5 Md€), le ratio des recettes sur les dépenses ne serait alors plus que de 97.3 %. Ces déficits font suite à des recettes en repli pour le FSV. Celles de la Cnav ont été stables en 2020, la CNAV bénéficiant d’un transfert exceptionnel du Fonds de réserve des retraite (FRR) pour 5,0 Md€  et percevant une hausse des prises en charge de cotisations de la part du FSV (+1.0 Md€ par rapport à 2019), au titre des périodes de chômage, d’arrêt maladie ou même d’activité partielle qui relèvent du FSV. Cependant, les cotisations sociales se sont fortement repliées (­6,0 %), en lien avec la chute de la masse salariale (­5,7 %) et sous l’effet de la mise en place d’exonérations supplémentaires en réponse à la crise (3ème loi de finances rectificative) qui feraient toutefois l’objet d’une compensation de la part de l’État. En parallèle, les recettes du FSV ont diminué de 3.2 % par rapport à 2019 (soit un repli de 0,5 Md€). Ses recettes sont composées pour plus des deux tiers de CSG assises sur les revenus du capital qui ont été frappés par la récession économique, principalement ceux assis sur les revenus des placements. Toutefois, le reste des recettes affectées au fonds, composé de CSG assises sur les revenus de remplacement a progressé de 3,9% venant partiellement compenser la perte de recettes sur les revenus du capital. La hausse de la CSG sur les revenus de remplacement s’explique par l’explosion de l’activité partielle et des arrêts de travail indemnisés : les allocations versées sont en effet considérées comme des revenus de remplacement et soumises à la CSG (à taux réduit). 
La Cnav a également vu ses dépenses augmenter sous l’effet d’une revalorisation en moyenne plus forte qu’en 2019 (0,8 % après 0,4%, en application de la mesure de la LFSS 2020 revalorisant les pensions supérieures à 2 000 € bruts mensuels de 0,3 % et les autres de 1,0 %) et malgré le repli de sa contribution à la compensation démographique (-0,6 Md€ par rapport à 2019) en lien avec l’effondrement de la masse salariale (-5,7 %) qui constitue l’un des principaux sous-jacents des calculs de la compensation.
Malgré la reprise économique attendue en 2021, le déficit de la CNAV (3,7 Md€) se maintiendrait au même niveau qu’en 2020, la branche ne bénéficiant plus comme en 2020 du transfert exceptionnel de 5 Md€ du FRR. Les effets de la reprise seraient toutefois visibles dans la dynamique des cotisations sociales (+7.0 %), tirées à la fois par la croissance de la masse salariale (+6,2 %) et par la non reconduction des exonérations exceptionnelles mises en place en 2020. De même, pour le FSV, les recettes renoueraient globalement avec la croissance (+3,2 %) mais cette progression serait toutefois limitée par une baisse des prélèvements sur les revenus du patrimoine en raison des effets décalés de la crise économique sur ces recettes assises sur les revenus 2020.
En 2022, le solde de la Cnav s’améliorerait de 1,2 Md€ malgré des prestations tirées par une revalorisation plus forte (1,1 % prévu après 0,4 % en 2021) cohérente avec les perspectives d’inflation, les recettes bénéficiant de l’amélioration de la conjoncture. 
À moyen terme, les dépenses croîtraient à un rythme supérieur à celui des recettes, notamment du fait de la plus forte inflation à compter de 2022, et de la démographie qui conduit à une progression des dépenses hors revalorisation proche de 2,0 % par an. En conséquence, le déficit de la branche retraite du régime général s’élèverait à 7,6 Md€ à horizon 2025 pour le régime général.
Le FSV verrait ses dépenses progresser à un rythme plus contenu sur la période en suivant la tendance des prises en charge de cotisations qui en constituent le principal poste. Le fonds profiterait en parallèle de la bonne tenue des produits qui lui sont affectés. Ces recettes augmenteraient chaque année de +0,6 Md€ en moyenne. Son solde se résorberait ainsi progressivement sur la période et son déficit atteindrait 0,3 Md€.
 

Construction du sous-indicateur : Fondé sur les comptes de la branche vieillesse du régime général et du FSV pour les exercices clos jusqu’en 2020 et prévisionnels de 2021 à 2025, le premier sous-indicateur rapproche, année après année, le total des charges supportées par la Cnav et le FSV au total de leurs produits et apprécie l’écart éventuel entre ces deux grandeurs.
L’équilibre de base du régime est apprécié à l’aide du scénario macroéconomique sous-jacent aux projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale pour 2022. Ce scénario inclut les mesures nouvelles et peut de fait différer des prévisions publiées dans le rapport de la Commission des comptes de la Sécurité sociale.

Précisions méthodologiques : Les valeurs sont exprimées en milliards d’euros courants. Les charges et produits présentés ici sont cohérents avec la définition retenue pour la LFSS : il s’agit de grandeurs nettes. Ainsi, les charges nettes sont diminuées des reprises de provisions sur prestations et n’intègrent pas les dotations sur provisions et admissions en non-valeur (ANV) sur actifs circulants. Les produits nets ne prennent pas en compte les reprises de provisions sur les produits et sont diminués des dotations aux provisions et ANV. En outre, les écritures symétriques, correspondant à l’écriture de charges qui seront in fine compensées par une écriture équivalente en produits, sont également consolidées, à l’instar de la prise en charge des majorations de pensions pour enfants par le FSV.
 

Organisme responsable de la production de l’indicateur : DSS

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