1.12. Bénéficiaires des minimas de pension

Des dispositifs de solidarité pour éviter les très faibles pensions

Afin de garantir un niveau de vie satisfaisant aux retraités, il existe au sein du système de retraite des mécanismes de solidarité entre et au sein de chaque génération. Ainsi, la plupart des régimes de base ont mis un place un minimum de pension, qui relève cette dernière lorsqu’elle est inférieure à un seuil, variable selon la durée d’assurance du retraité.
Il s’agit d’un dispositif de solidarité, le montant de minimum de pension reçu n’ayant pas de lien direct avec le montant des cotisations versées, mais qui a un caractère contributif, le bénéfice du minimum et son montant dépendant généralement de la durée d’assurance dans le régime. Les minima de pension se distinguent de ce point de vue du minimum vieillesse (allocation de solidarité aux personnes âgées ou Aspa), dont le versement est indépendant de la durée d’assurance, et dont le financement est assuré par le Fonds de solidarité vieillesse (cf. indicateur 1.13).
L’éligibilité aux minima dépend, quel que soit le régime, de l’obtention du taux plein (au titre de la durée d’assurance, de l’âge, ou d’un autre motif, comme l’inaptitude) et d’une condition de subsidiarité : l’assuré doit avoir liquidé l’ensemble de ses pensions. En effet, des seuils d’écrêtement visent à éviter que des assurés ayant une pension globale élevée soient éligibles à un minimum dans un régime où leur pension est faible.

Des paramètres variables selon les régimes

Le minimum de pension dépend du régime de l’assuré (cf. tableau 1). Créé en 1983, le minimum contributif (Mico) concerne les assurés du régime général (anciens salariés et travailleurs indépendants) et les salariés agricoles. Il est au plus de 733,03 € au 1er janvier 2024 pour les assurés disposant de la durée d’assurance requise (DAR) pour leur génération. Si ce n’est pas le cas, ce montant est proratisé, c’est à dire réduit proportionnellement aux trimestres manquants. Le barème est, par ailleurs, majoré de 143,10 € (également proratisés) pour les assurés ayant cotisé au moins 120 trimestres. Si le montant de l’ensemble des pensions, après minimum, dépasse le plafond d’écrêtement (1 367,51 € en janvier 2024), le montant du Mico est réduit en conséquence. A la suite de la réforme de 2023, le barème du Mico a été revalorisé de 25 € au 1er septembre 2023, et majoré de 75 € supplémentaires pour une carrière de plus de 120 trimestres cotisés (ces montants sont toujours réduits pour des carrières incomplètes ou non entièrement cotisées). Cette revalorisation correspond à une hausse totale des barèmes de 100 €. Par ailleurs, les barèmes du Mico et de son montant majoré seront désormais indexés sur le Smic, et non plus sur l’inflation comme c’était le cas avant.
La situation des exploitants agricoles est spécifique car ils peuvent bénéficier de deux minima : la pension minimale de référence (PMR), qui complète la pension de base, et le complément différentiel de retraite complémentaire obligatoire (CD-RCO), majorant la retraite complémentaire. Seule la première est ouverte aux conjoints collaborateurs et aux aidants familiaux, pour un montant de 748 € en janvier 2023. La PMR sera également revalorisée de 100€ en septembre 2023. La cible du CD-RCO est égale à 85 % du Smic agricole net (1 177 € en janvier 2024). Pour y prétendre, il faut justifier du taux plein au titre de la durée d’assurance (ou de l’âge en Outre-mer). A partir de septembre 2023, seule la condition d’une liquidation à taux plein persistera, et ce quel qu’en soit le motif.
Les revalorisations liées à la réforme de 2023 concernent également les retraités actuels. Ces derniers (quand leur pension ne dépasse pas un certain seuil) se voient attribuer un montant de 100 € proratisés selon des modalités similaires à celles de la majoration du Mico. L’étude d’impact de la réforme estime que 1,8 million de retraités seront concernés par cette revalorisation.
Le minimum garanti (Miga) est le minimum des fonctionnaires et de la plupart des assurés des régimes spéciaux (cf. encadré 4). Son montant, de 1 248 € en 2023, est plus élevé que le Mico ou la PMR, car les régimes concernés sont des régimes intégrés : les assurés ne perçoivent pas de retraite complémentaire (cf. fiche 1.1). A l’inverse, la retraite à l’Agirc-Arrco s’ajoute à la pension de base (y compris Mico) pour les salariés du privé. Contrairement aux autres minima, le montant du Miga n’est pas strictement proportionnel à la durée de service. Quand l’assuré a entre 15 et 40 années de service, le montant est déterminé par une formule qui lui est plus favorable, et partir de 40 années de services, le Miga est servi intégralement, même s’il manque quelques trimestres à l’assuré pour atteindre la DAR.
Selon les régimes, lors du décès d’un assuré bénéficiaire d’un minimum de pension, celui-ci peut ou non être inclus dans le calcul de la pension de réversion versée au conjoint survivant.
Certains assurés, poly-pensionnés, sont éligibles à plusieurs minima de pensions. Dans ce cas, c’est le minimum dont le plafond d’écrêtement est le plus élevé qui est calculé en premier (souvent le Mico). La PMR est cependant calculée avant le CD-RCO. Une fois le calcul des autres minima effectué, le Mico est à nouveau écrêté si le nouveau montant des pensions dépasse le plafond d’écrêtement. 

Tableau 1 ● Paramètres législatifs au 1er janvier 2024
 
Source : DSS

 
Le Mico, servi par le régime général ou la MSA (salariés), est de loin le minimum le plus versé. En 2022, environ 5,7 millions d’assurés en étaient bénéficiaires. Cela représente environ un assuré sur trois au RG, et plus d’un sur deux à la MSA. En revanche, les montants moyens sont plus importants au régime général qu’à la MSA. 
Le Miga est versé à 499 000 retraités de la fonction publique territoriale ou hospitalière (CNRACL), et 165 000 retraités de la fonction publique d’Etat (SRE). Les montant moyens perçus sont supérieurs à ceux versés par les autres régimes. Cela peut notamment s’expliquer par une part importante de très courtes carrières au régime général, ce qui n’est pas le cas dans les régimes de la fonction publique. Les faibles montants perçus par les salariés agricoles et les agriculteurs exploitants s’expliquent eux aussi par des carrières plus souvent incomplètes au sein du régime (mais potentiellement complètes en considérant l’ensemble des régimes). Les minima étant proratisés sur de la durée d’assurance dans le régime, cela explique la faiblesse des montants moyens perçus.
Enfin, un même assuré peut percevoir plusieurs minima de pension. C’est le cas des agriculteurs exploitants, qui peuvent percevoir la PMR et le CD-RCO, mais aussi des assurés poly-pensionnés. Il n’est par conséquent pas possible d’additionner les effectifs du tableau 2 pour obtenir un effectif tous régimes. La Drees, à partir des données de l’échantillon interrégimes de retraités 2016, estime que 38 % des retraités de droit direct bénéficiaient cette année-là d’un minimum de pension, soit 5,9 millions de retraités.
 

Tableau 2 ● Effectifs et montants  de minima perçus par les bénéficiaires en 2022
 
Note : Le montant moyen du Miga pour les fonctionnaires du SRE est celui de 2021.
Champ : Ensemble des bénéficiaires de droit direct. Au régime général, sont comptabilisés les retraités anciens travailleurs salariés et indépendants.
Sources : Cnav, MSA, SRE, CNRACL.

Des effectifs de nouveaux bénéficiaires globalement en baisse

Depuis la création des différents dispositifs, les effectifs de nouveaux bénéficiaires ont beaucoup évolué (cf. tableau 3), en lien avec les changements portés aux dispositifs (cf. précisions méthodologiques).
Au régime général, le nombre de bénéficiaires a fortement baissé en 2012, en lien avec l’introduction de l’écrêtement tous régimes. Auparavant, des assurés ayant une faible pension au RG et une pension élevée dans un autre régime percevaient le Mico, ce qui n’est désormais plus le cas. L’introduction de cette règle a par ailleurs engendré une hausse des délais de gestion (cf. infra). Par conséquent, les effectifs de nouveaux bénéficiaires sont sous-estimés sur les flux récents, et sont appelés à être révisés. A titre d’exemple, au régime général en mars 2021, le Mico n’avait pu être calculé que pour 10% des nouveaux bénéficiaires 2020, et 80% des nouveaux bénéficiaires 2016.
En 2022, l’effectif des nouveaux bénéficiaires du Mico au RG s’établit donc provisoirement à 88 800 assurés. A la MSA, en 2022, sont recensés 12 400 bénéficiaires du Mico, 6 100 bénéficiaires de la PMR, et 5 700 bénéficiaires du CD-RCO. Dans la fonction publique, l’essentiel des nouveaux bénéficiaires sont des retraités de la FPH et de la FPT. En 2022, on compte ainsi plus de 18 300 nouveaux bénéficiaires du Miga à la CNRACL, contre 2 500 au SRE. Un nouveau retraité de la CNRACL sur quatre est bénéficiaire du Miga, contre seulement 4 % des nouveaux retraités du SRE (cf. tableau 4).
Au RG, la part des flux portés au minimum contributif est passée de 46 % en 2011 à 21 % en 2019 pour les retraités anciens travailleurs salariés. Lorsque l’on ajoute les retraités anciens travailleurs indépendants, cette part est de 13 % en 2022. On constate une évolution similaire à la MSA-Salariés. Ces très forts reculs sont à nouveau liés à l’introduction de la règle d’écrêtement, dont les effets sont moins importants dans les autres régimes.
La part des flux portés aux minima de pension est toutefois en recul dans presque tous les régimes. Cette évolution est corrélée à celle des départs à la retraite, affectés par les effets de la réforme 2010 (recul de l’âge légal) et du décret du 2 juillet 2012 (accès élargi à la retraite anticipée). Avec la montée en charge de la réforme des retraites de 2010, le nombre de départs en retraite fluctue chaque année en fonction du nombre de mois au cours desquels aucun départ à l’âge légal n’est possible. Les changements démographiques (arrivée des générations du baby-boom à 60 puis 65 ans) ont également modifié la structure des départs, avec un effet sur le nombre et la part de nouveaux bénéficiaires de minima. Enfin, les flux les plus récents sont amenés à être fortement révisés, à mesure que les assurés réunissent l’ensemble des conditions nécessaires au calcul (cf. infra).
A partir de 2024, et à mesure que le Mico pourra être calculé pour les assurés liquidant à partir de septembre 2023, les bénéficiaires de cette prestation devraient être plus nombreux, du fait de la revalorisation des barèmes. De plus, l’indexation des barèmes sur le smic, plutôt que sur l’inflation, devrait participer à limiter la baisse du nombre de bénéficiaires.

Tableau 3 ● Evolution des effectifs de nouveaux bénéficiaires des minima de pension

 Sources : Cnav, MSA, SRE, CNRACL.
 Note : Au régime général, à partir de 2020, sont comptabilisés les retraités anciens travailleurs salariés et indépendants.

Tableau 4 ● Evolution de la part des bénéficiaires des minima de pension parmi les nouveaux retraités 

 Sources : Cnav, MSA, SRE, CNRACL.
 Note : Au régime général, à partir de 2020, sont comptabilisés les retraités anciens travailleurs salariés et indépendants.

 
L’effectif des bénéficiaires des minima de pension est beaucoup moins fluctuant que celui des nouveaux bénéficiaires. En effet, il est nettement moins sensible aux évolutions conjoncturelles, du fait du poids des flux passés. Ainsi, même la mesure d’écrêtement introduite en 2012 n’a que peu modifié le nombre total de bénéficiaires. Au RG, l’effectif de bénéficiaires du Mico, qui était plutôt en baisse depuis 2014 est reparti à la hausse en 2020 en lien avec l’intégration des anciens travailleurs indépendants. A la MSA, les effectifs de bénéficiaires Mico et PMR sont en baisse régulière depuis plusieurs années. L’effectif au CD-RCO a fortement augmenté en 2021, du fait de la revalorisation du barème à hauteur de 85 % du Smic net agricole (75 % auparavant). 

Tableau 5 ● Evolution des effectifs de bénéficiaires des minima de pension
 
Sources : Cnav, MSA, SRE, CNRACL.
Note : Au régime général, à partir de 2020, sont comptabilisés les retraités anciens travailleurs salariés et indépendants.

La mesure d’écrêtement limite fortement le nombre de nouveaux bénéficiaires au RG depuis 2012

Certains assurés ayant liquidé dans un régime n’ont pas encore rempli la condition de subsidiarité, c’est-à-dire avoir demandé toutes leurs retraites personnelles à l'ensemble des régimes de base et complémentaires, français et étrangers. Quand ils remplissent la condition, un délai supplémentaire est nécessaire pour que l’ensemble des montants de pension soient disponibles au même endroit. Avant, le calcul des minima ne peut donc être effectué (le calcul définitif peut prendre plusieurs années, si l’assuré est affilié à plusieurs régimes et ne fait pas valoir l’ensemble de ses droits à retraite simultanément). Au RG, si le montant théorique du minimum contributif dépasse le seuil de 15 % du minimum entier majoré (105,8 € par mois au 1er janvier 2021) et que l’assuré remplit la condition de subsidiarité, une avance est versée jusqu’à ce que le calcul soit possible.
Avant application de l’écrêtement tous régimes, et sur le champ des retraités anciens travailleurs salariés, 254 900 assurés partant en retraite en 2012 auraient pu bénéficier du minimum contributif (cf. tableau 6). Du fait de la règle d’écrêtement et de la condition de subsidiarité, seuls 162 800 retraités le perçoivent réellement au 31 décembre 2021 (cf. graphique 1). Sur les 195 700 assurés partis en 2021 potentiellement bénéficiaires, seuls 92 700 perçoivent réellement le Mico. Cependant, le Mico n’a pas encore pu être calculé pour de nombreux assurés partis cette année-là.
Depuis la mise en place de la mesure d’écrêtement, parmi les assurés anciens travailleurs salariés pour lesquels le calcul du minimum contributif a été effectué en 2019, 36 % ont vu leur majoration réduite à zéro (écrêtement total) car la pension tous régimes dépassait le montant du minimum contributif potentiel à servir. Ce cas est plus fréquent chez les assurés ayant cotisé à plusieurs régimes que chez les assurés ayant effectué toute leur carrière au régime général (59 % parmi les polypensionnés contre 1 % parmi les monopensionnés). En outre, la part des assurés dont le minimum contributif n’est pas réduit (pas d’écrêtement) est plus importante chez les femmes que chez les hommes.

Les femmes plus souvent bénéficiaires au RG, mais pour des montants proches

Au RG, les femmes représentent 74 % du flux des pensionnés portés au minimum contributif en 2021. 44 % de ces nouveaux bénéficiaires partent avec le taux plein car ils justifient de la durée d’assurance requise pour leur génération (et les femmes sont plus nombreuses que les hommes). 27 % bénéficient du taux plein parce qu’ils partent à partir de l’âge automatique du taux plein (et les femmes sont plus nombreuses dans ce cas) et environ 29 % car ils sont reconnus inaptes ou invalides (ou s’ils partent en départ anticipé pour handicap, amiante ou incapacité permanente) et les hommes sont davantage concernés. 
En 2021, pour les retraités anciens travailleurs salariés et indépendants, le montant moyen du Mico est de l’ordre de 129 € par mois (en euros constants à valeur 2020), et le poids moyen du Mico dans l’ensemble de la pension des bénéficiaires est de 31 %. Si les femmes sont nettement plus nombreuses parmi les bénéficiaires, le montant moyen perçu par les femmes et le poids moyen du Mico dans leur pension sont proches de ceux des hommes (cf. tableau 8).
La distribution cumulée de la pension globale servie par le régime général en 2021 aux nouveaux bénéficiaires du minimum contributif au RG (hors minimum vieillesse et pension de réversion) est représentée par le graphique 2. La moitié des femmes bénéficiaires a une pension mensuelle inférieure à 573 € (497 € pour les hommes). 
Concernant le montant de Mico perçu par les nouveaux retraités du RG en 2021, on constate que la médiane est inférieure à la moyenne, puisque la moitié des femmes (respectivement des hommes) perçoit un montant mensuel inférieur à 118 € (respectivement 120 €). Les 5 derniers centiles reçoivent des montants largement supérieurs à la moyenne : chez les hommes ils perçoivent plus de 308 € par mois et chez les femmes plus de 278 € par mois.
L’étude d’impact de la réforme de 2023 estime que les nouveaux bénéficiaires du Mico percevront 400€ de plus par an en moyenne du fait de la revalorisation exceptionnelle. Les 1,8 millions de retraités actuels concernés par la revalorisation exceptionnelle percevront quant à eux 680€ par an de plus en moyenne.

Organisme responsable de la production de l’indicateur : DSS, CNAV

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