Les principaux dispositifs de soutien aux revenus des retraités

1.12. Bénéficiaires des minimas de pension

Des dispositifs de solidarité pour éviter les très faibles pensions

Afin de garantir un niveau de vie satisfaisant aux retraités, il existe au sein du système de retraite des mécanismes de solidarité entre et au sein de chaque génération. Ainsi, la plupart des régimes de base ont mis un place un minimum de pension, qui relève cette dernière lorsqu’elle est inférieure à un seuil, variable selon la durée d’assurance du retraité.
Il s’agit d’un dispositif de solidarité, le montant de minimum de pension reçu n’ayant pas de lien direct avec le montant des cotisations versées, mais qui a un caractère contributif, le bénéfice du minimum et son montant dépendant généralement de la durée d’assurance dans le régime. Les minima de pension se distinguent de ce point de vue du minimum vieillesse (allocation de solidarité aux personnes âgées ou Aspa), dont le versement est indépendant de la durée d’assurance, et dont le financement est assuré par le Fonds de solidarité vieillesse (cf. indicateur 1.13).
L’éligibilité aux minima dépend, quel que soit le régime, de l’obtention du taux plein (au titre de la durée d’assurance, de l’âge, ou d’un autre motif, comme l’inaptitude) et d’une condition de subsidiarité : l’assuré doit avoir liquidé l’ensemble de ses pensions. En effet, des seuils d’écrêtement visent à éviter que des assurés ayant une pension globale élevée soient éligibles à un minimum dans un régime où leur pension est faible.
 

Des paramètres variables selon les régimes

Le minimum de pension dépend du régime de l’assuré (cf. tableau 1). Créé en 1983, le minimum contributif (Mico) concerne les assurés du régime général (anciens salariés et travailleurs indépendants) et les salariés agricoles. Il est au plus de 679 € début 2022 pour les assurés disposant de la durée d’assurance requise (DAR) pour leur génération. Si ce n’est pas le cas, ce montant est proratisé, c’est à dire réduit proportionnellement aux trimestres manquants. Le barème est, par ailleurs, majoré de 63 € (également proratisés) pour les assurés ayant cotisé au moins 120 trimestres. Si le montant de l’ensemble des pensions, après minimum, dépasse le plafond d’écrêtement (1 299 € en septembre 2022), le montant du Mico est réduit en conséquence.
La situation des exploitants agricoles est spécifique car ils peuvent bénéficier de deux minima : la pension minimale de référence (PMR), qui complète la pension de base, et le complément différentiel de retraite complémentaire obligatoire (CD-RCO), majorant la retraite complémentaire. Seule la première est ouverte aux conjoints collaborateurs et aux aidants familiaux, pour un montant de 741 € en septembre 2022. La cible du CD-RCO est égale à 85% du Smic agricole net (1 096 € en septembre 2022). Pour y prétendre, il faut justifier du taux plein au titre de la durée d’assurance (ou de l’âge en Outre-mer).
Le minimum garanti (Miga) est le minimum des fonctionnaires et de la plupart des assurés des régimes spéciaux (cf. encadré 4). Son montant, de 1 200 € en 2022, est plus élevé que le Mico ou la PMR, car les régimes concernés sont des régimes intégrés : les assurés ne perçoivent pas de retraite complémentaire (cf. fiche 1.1). A l’inverse, la retraite à l’Agirc-Arrco s’ajoute à la pension de base (y compris Mico) pour les salariés du privé. Contrairement aux autres minima, le montant du Miga n’est pas strictement proportionnel à la durée de service. Quand l’assuré a entre 15 et 40 années de service, le montant est déterminé par une formule qui lui est plus favorable, et partir de 40 années de services, le Miga est servi intégralement, même s’il manque quelques trimestres à l’assuré pour atteindre la DAR.
Selon les régimes, lors du décès d’un assuré bénéficiaire d’un minimum de pension, celui-ci peut ou non être inclus dans le calcul de la pension de réversion versée au conjoint survivant.
Certains assurés, poly-pensionnés, sont éligibles à plusieurs minima de pensions. Dans ce cas, c’est le minimum dont le plafond d’écrêtement est le plus élevé qui est calculé en premier (souvent le Mico). La PMR est cependant calculée avant le CD-RCO. Une fois le calcul des autres minima effectué, le Mico est à nouveau écrêté si le nouveau montant des pensions dépasse le plafond d’écrêtement.

Tableau 1 ● Paramètres législatifs au 1er septembre 2022

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Source : DSS

Le Mico, servi par le régime général ou la MSA (salariés), est de loin le minimum le plus versé. En 2021, environ 5,9 millions d’assurés en étaient bénéficiaires. Cela représente environ un assuré sur trois au RG, et plus d’un sur deux à la MSA. En revanche, les montants moyens sont plus important au Régime général qu’à la MSA. 
Le Miga est versé à 493 000 retraités de la fonction publique territoriale ou hospitalière (CNRACL), et 160 000 retraités de la fonction publique d’Etat (SRE). Les montant moyens perçus sont supérieurs à ceux versés par les autres régimes. Cela peut notamment s’expliquer par une part importante de très courtes carrières au régime général, ce qui n’est pas le cas dans les régimes de la fonction publique. Les faibles montants perçus par les salariés agricoles et les agriculteurs exploitants s’expliquent eux aussi par des carrières plus souvent incomplètes au sein du régime (mais potentiellement complètes en considérant l’ensemble des régimes). Les minima étant proratisés sur de la durée d’assurance dans le régime, cela explique la faiblesse des montants moyens perçus.
Enfin, un même assuré peut percevoir plusieurs minima de pension. C’est le cas des agriculteurs exploitants, qui peuvent percevoir la PMR et le CD-RCO, mais aussi des assurés poly-pensionnés. Il n’est par conséquent pas possible d’additionner les effectifs du tableau 2 pour obtenir un effectif tous régimes. La Drees, à partir des données de l’échantillon interrégimes de retraités 2016, estime que 38 % des retraités de droit direct bénéficiaient cette année-là d’un minimum de pension, soit 5,9 millions de retraités.

Tableau 2 ● Effectifs et montants de minima perçus par les bénéficiaires en 2021

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Champ : Ensemble des bénéficiaires de droit direct. A la Cnav, sont comptabilisés les retraités anciens travailleurs salariés et indépendants.
Sources : Cnav, MSA, SRE, CNRACL

Des effectifs de nouveaux bénéficiaires globalement en baisse

Depuis la création des différents dispositifs, les effectifs de nouveaux bénéficiaires ont nettement évolué (cf. tableau 3), en lien avec les changements portés aux dispositifs (cf. précautions méthodologiques).
Au régime général, le nombre de bénéficiaires a fortement baissé en 2012, en lien avec l’introduction de l’écrêtement tous régimes. Auparavant, des assurés ayant une faible pension au RG et une pension élevée dans un autre régime percevaient le Mico, ce qui n’est désormais plus le cas. L’introduction de cette règle a par ailleurs engendré une hausse des délais de gestion (cf. infra). Par conséquent, les effectifs de nouveaux bénéficiaires sont sous-estimés sur les flux récents, et sont appelés à être révisés. A titre d’exemple, au régime général en mars 2021, le Mico n’avait pu être calculé que pour 10% des nouveaux bénéficiaires 2020, et 80% des nouveaux bénéficiaires 2016.
En 2021, l’effectif des nouveaux bénéficiaires du Mico au RG s’établit donc provisoirement à 93 000 assurés. A la MSA, en 2020, sont recensés 10 000 bénéficiaires du Mico, 3 300 bénéficiaires de la PMR, et 5 100 bénéficiaires du CD-RCO. Dans la fonction publique, l’essentiel des nouveaux bénéficiaires sont des retraités de la FPH et de la FPT. En 2021, on compte ainsi plus de 17 000 nouveaux bénéficiaires du Miga à la CNRACL, contre 2 500 au SRE. Un nouveau retraité de la CNRACL sur quatre est bénéficiaire du Miga, contre seulement 6 % des nouveaux retraités du SRE (cf. tableau 4).
Au RG, la part des flux portés au minimum contributif est passée de 46 % en 2011 à 20 % en 2019 pour les retraités anciens travailleurs salariés. Lorsque l’on ajoute les retraités anciens travailleurs indépendants, cette part est de 15 % en 2021. On constate une évolution similaire à la MSA-Salariés. Ces très forts reculs sont à nouveau liés à l’introduction de la règle d’écrêtement, dont les effets sont moins importants dans les autres régimes.
La part des flux portés aux minima de pension est toutefois en recul dans presque tous les régimes. Cette évolution est corrélée à celle des départs à la retraite, affectés par les effets de la réforme 2010 (recul de l’âge légal) et du décret du 2 juillet 2012 (accès élargi à la retraite anticipée). Avec la montée en charge de la réforme des retraites de 2010, le nombre de départs en retraite fluctue chaque année en fonction du nombre de mois au cours desquels aucun départ à l’âge légal n’est possible. Les changements démographiques (arrivée des générations du baby-boom à 60 puis 65 ans) ont également modifié la structure des départs, avec un effet sur le nombre et la part de nouveaux bénéficiaires de minima. Enfin, les flux les plus récents sont amenés à être fortement révisés, à mesure que les assurés réunissent l’ensemble des conditions nécessaires au calcul (cf. infra).

Tableau 3 ● Evolution des effectifs de nouveaux bénéficiaires des minima de pension

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Sources : Cnav, MSA, SRE, CNRACL.

Tableau 4 ● Evolution de la part des bénéficiaires des minima de pension parmi les nouveaux retraités 

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Sources : Cnav, MSA, SRE, CNRACL.

L’effectif des bénéficiaires des minima de pension est beaucoup moins fluctuant que celui des nouveaux bénéficiaires. En effet, il est nettement moins sensible aux évolutions conjoncturelles, du fait du poids des flux passés. Ainsi, même la mesure d’écrêtement introduite en 2012 n’a que peu modifié le nombre total de bénéficiaires. Au RG, l’effectif de bénéficiaires du Mico, qui était plutôt en baisse depuis 2014 est reparti à la hausse en 2020. A la MSA, les effectifs de bénéficiaires Mico et PMR sont en baisse régulière depuis plusieurs années. L’effectif au CD-RCO a fortement augmenté en 2021, du fait de la revalorisation du barème à hauteur de 85 % du Smic net agricole (75 % auparavant). 

Tableau 5 ● Evolution des effectifs de bénéficiaires des minima de pension

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Sources : Cnav, MSA, SRE, CNRACL.
Champ : Ensemble des bénéficiaires de droit direct. A la Cnav, sont comptabilisés les retraités anciens travailleurs salariés et indépendants.

La mesure d’écrêtement limite fortement le nombre de nouveaux bénéficiaires au RG depuis 2012

Certains assurés ayant liquidé dans un régime n’ont pas encore rempli la condition de subsidiarité, c’est-à-dire avoir demandé toutes leurs retraites personnelles à l'ensemble des régimes de base et complémentaires, français et étrangers. Quand ils remplissent la condition, un délai supplémentaire est nécessaire pour que l’ensemble des montants de pension soient disponibles au même endroit. Avant, le calcul des minima ne peut donc être effectué (le calcul définitif peut prendre plusieurs années, si l’assuré est affilié à plusieurs régimes et ne fait pas valoir l’ensemble de ses droits à retraite simultanément). Au RG, si le montant théorique du minimum contributif dépasse le seuil de 15 % du minimum entier majoré (105,8 € par mois au 1er janvier 2021) et que l’assuré remplit la condition de subsidiarité, une avance est versée jusqu’à ce que le calcul soit possible.
Avant application de l’écrêtement tous régimes, et sur le champ des retraités anciens travailleurs salariés, 254 900 assurés partant en retraite en 2012 auraient pu bénéficier du minimum contributif (cf. tableau 6). Du fait de la règle d’écrêtement et de la condition de subsidiarité, seuls 162 800 retraités le perçoivent réellement au 31 décembre 2021 (cf. graphique 1). Sur les 195 700 assurés partis en 2021 potentiellement bénéficiaires, seuls 92 700 perçoivent réellement le Mico. Cependant, le Mico n’a pas encore pu être calculé pour de nombreux assurés partis cette année-là.
Depuis la mise en place de la mesure d’écrêtement, parmi les assurés anciens travailleurs salariés pour lesquels le calcul du minimum contributif a été effectué en 2019, 36 % ont vu leur majoration réduite à zéro (écrêtement total) car la pension tous régimes dépassait le montant du minimum contributif potentiel à servir. Ce cas est plus fréquent chez les assurés ayant cotisé à plusieurs régimes que chez les assurés ayant effectué toute leur carrière au régime général (59 % parmi les polypensionnés contre 1 % parmi les monopensionnés). En outre, la part des assurés dont le minimum contributif n’est pas réduit (pas d’écrêtement) est plus importante chez les femmes que chez les hommes.

Tableau 6 ● Nouveaux retraités potentiellement bénéficiaires du minimum contributif

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Source : Cnav constaté, situation fin 2021 (échantillon 1/20e). 
Note : jusqu'en 2019, sont comptabilisés les retraités anciens travailleurs salariés. A partir de 2020, sont comptabilisés les retraités anciens travailleurs salariés et indépendants.

Graphique 1 ● Nouveaux retraités dont la pension est portée au minimum contributif (MICO) du régime général

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Source : Cnav constaté, situation fin 2021 (échantillon 1/20e).
Champ : assurés pour lesquels le calcul du minimum contributif a été effectué. 
Note : jusqu'en 2019, sont comptabilisés les retraités anciens travailleurs salariés. A partir de 2020, sont comptabilisés les retraités anciens travailleurs salariés et indépendants.

Les femmes plus souvent bénéficiaires au RG, mais pour des montants proches

Au RG, les femmes représentent 74 % du flux des pensionnés portés au minimum contributif en 2021. 44 % de ces nouveaux bénéficiaires partent avec le taux plein car ils justifient de la durée d’assurance requise pour leur génération (et les femmes sont plus nombreuses que les hommes). 27 % bénéficient du taux plein parce qu’ils partent à partir de l’âge automatique du taux plein (et les femmes sont plus nombreuses dans ce cas) et environ 29 % car ils sont reconnus inaptes ou invalides (ou s’ils partent en départ anticipé pour handicap, amiante ou incapacité permanente) et les hommes sont davantage concernés. 
En 2021, pour les retraités anciens travailleurs salariés et indépendants, le montant moyen du Mico est de l’ordre de 129 € par mois (en euros constants à valeur 2020), et le poids moyen du Mico dans l’ensemble de la pension des bénéficiaires est de 31 %. Si les femmes sont nettement plus nombreuses parmi les bénéficiaires, le montant moyen perçu par les femmes et le poids moyen du Mico dans leur pension sont proches de ceux des hommes (cf. tableau 8).
La distribution cumulée de la pension globale servie par le régime général en 2021 aux nouveaux bénéficiaires du minimum contributif au RG (hors minimum vieillesse et pension de réversion) est représentée par le graphique 2. La moitié des femmes bénéficiaires a une pension mensuelle inférieure à 573 € (497 € pour les hommes). 
Concernant le montant de Mico perçu par les nouveaux retraités du RG en 2021, on constate que la médiane est inférieure à la moyenne, puisque la moitié des femmes (respectivement des hommes) perçoit un montant mensuel inférieur à 118 € (respectivement 120 €). Les 5 derniers centiles reçoivent des montants largement supérieurs à la moyenne : chez les hommes ils perçoivent plus de 308 € par mois et chez les femmes plus de 278 € par mois. 

Tableau 7 ● Distribution du flux de nouveaux bénéficiaires au régime général, par motif d’atteinte du taux plein

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Source : Cnav constaté, flux de l’année 2021 (échantillon 1/20e).
Champ : assurés pour lesquels le calcul du minimum contributif a été effectué en 2020 pour les retraités anciens travailleurs salariés et indépendants.

Tableau 8 ● Montant et poids moyen du Mico dans la pension des bénéficiaires en 2021 (€ constants 2020)

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Sources : Cnav

Graphique 2 ● Distribution cumulée des flux de nouveaux bénéficiaires du MICO en 2021

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Source : Cnav constaté, flux de l’année 2021 (échantillon 1/20e).
Champ : assurés pour lesquels le calcul du minimum contributif a été effectué en 2020 pour les retraités anciens travailleurs salariés et indépendants.
Note : la valeur du montant global des pensions du dernier centile correspond à des montants de pension globale supérieurs au seuil de l'écrêtement car il s'agit d’assurés qui bénéficient de la majoration pour tierce personne qui est exclue du montant de la pension comparée au seuil d’écrêtement.

Source des données : Les données proviennent de la Cnav, du SRE, de la CNRACL et de la MSA, et couvrent la métropole et les DOM.

Construction de l’indicateur : La part des flux portés au minimum contributif est construite en rapportant le nombre des nouvelles pensions qui sont relevées au niveau du minimum contributif (éventuellement majoré) au flux total des nouvelles pensions (droits contributifs directs) de l’année. Ces deux grandeurs sont mesurées sur un échantillon au 1/20e de la population totale des assurés sociaux. Elles sont exprimées en date d’effet.
Jusqu’en 2019, les données concernent les retraités anciens travailleurs salariés. A partir de 2020, les données sur les anciens travailleurs indépendants sont intégrées dans le flux de départs à la retraite du régime général (source : Système d’Information Statistique de Liquidation Unique des Régimes Alignés – SIS Lura). 
Les données collectées lors des échanges inter-régimes de retraite (EIRR) sont utilisées pour vérifier l'attribution et le montant des retraites de l'intéressé, comme le montant servi au titre du minimum contributif par la Cnav, le montant théorique potentiel du minimum contributif (avant écrêtement), l’information sur le statut du minimum contributif (calculé ou en attente des informations), ou encore la date de subsidiarité, permettent de construire cet indicateur.
Les données sont calculées à partir des pensions liquidées pour lesquelles il y a effectivement eu un versement. Les données n’intègrent donc pas les pensions déjà liquidées dont le versement n’est pas encore intervenu. L’indicateur est donc susceptible d’être révisé sur le passé.

Evolution des dispositifs : La réforme du 21 août 2003 (art. 26) a instauré une majoration du minimum contributif au titre des seules périodes ayant donné lieu au versement de cotisations à la charge de l’assuré. Les périodes considérées comme cotisées sont les périodes ayant donné lieu à des cotisations à un régime de base français. Au 1er avril 2009, le dispositif du minimum contributif majoré a été modifié : la majoration est désormais attribuée sous la condition de totaliser au moins 120 trimestres cotisés tous régimes.
Depuis le 1er janvier 2012, pour avoir droit au minimum contributif, l’assuré doit avoir demandé toutes ses retraites personnelles à l'ensemble des régimes de base et complémentaires, français et étrangers, ainsi que des organisations internationales (condition de subsidiarité). Un mécanisme d’écrêtement du minimum contributif a également été mis en place : le total des retraites personnelles (base et complémentaire) de l’assuré ne doit pas dépasser le plafond autorisé pour le minimum contributif. Ce seuil a fait l’objet d’une revalorisation exceptionnelle de 9 % en 2014 dans le cadre des mesures de justice prévues par la dernière réforme des retraites : il est ainsi passé de 1 028 € en 2013 à 1 120 € en 2014. Depuis 2014, le plafond est revalorisé chaque année aux mêmes dates et dans les mêmes conditions que le Smic et s’établit à 1 299,36 € depuis le 1er juillet 2022. Si le plafond autorisé est dépassé, la majoration due au titre du minimum est réduite. 
Le minimum contributif est servi intégralement dès lors que les assurés justifient d’une durée validée dans le régime au moins égale à la durée requise pour l’application du taux plein, compte tenu de l’année de naissance de l’assuré ; à défaut, il est servi au prorata de la durée d’assurance validée dans le régime. Lorsqu’il est servi entier, le minimum contributif majoré est nettement moins élevée que le minimum vieillesse. Cependant, le Mico est complété par la retraite servie par les régimes complémentaires (Arrco, Agirc…). In fine, la plupart des bénéficiaires de l’Aspa sont également bénéficiaires du Mico (en 2016, d’après la Drees, 80% des allocataires de l’Aspa percevaient par ailleurs une pension relevée au Mico).
Le Miga a été introduit en 1975 dans les régimes de la fonction publique, il s’agit du plus ancien minimum de pension. Plusieurs régimes spéciaux ont un minimum de pension basé sur les mêmes règles.
A la MSA non-salariés, la PMR a été introduite en 2009, avec deux barèmes différents, l’un pour les chefs d’exploitation (PMR1), l’autre pour les conjoints-collaborateurs et aidants familiaux (PMR2). En 2022, la PMR2 a été relevée au niveau de la PMR1. Le CD-RCO, introduit en 2015, était alors fixé à 75 % du Smic net agricole. Il a été revalorisé en 2022 à 85 % du Smic net agricole.

Barèmes au 1er janvier des minima de pension

Source : Législation
*Montants des barèmes, pour une carrière complète. Les montants sont exprimés en euros courants, en valeur au 1er janvier de l’année. L’indice des prix à la consommation hors tabac (IPCHT) est présenté à titre de comparaison.
 

Organisme responsable de la production de l’indicateur : DSS

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