Dépenses et financement

1.5. Dépenses du Fonds de solidarité vieillesse

Le fonds de solidarité vieillesse (FSV), créé le 1er janvier 1994, a pour mission de financer divers avantages vieillesse à caractère non contributif relevant de la solidarité nationale servis par les régimes d’assurance vieillesse de la sécurité sociale. Cette prise en charge financière concerne essentiellement :
•    les allocations du minimum vieillesse pour tous les régimes de retraite ;
•    les majorations pour conjoint à charge servies par le régime général ;
•    la prise en charge forfaitaire des cotisations de retraite, au titre de la validation gratuite des périodes non travaillées, en cas de chômage ou d’arrêts de travail, pour le régime général et pour les salariés agricoles.
 

Les dépenses du FSV varient en fonction des évolutions législatives et du contexte économique

Sur la période 2002-2008, les dépenses du FSV progressent légèrement, passant de 9,1 Md€ en 2002 à 10,7 Md€ en 2008, soit un taux de croissance annuel moyen de 2,8 % (cf. graphique n°1). La hausse élevée du chômage engendre une augmentation importante des prises en charge de cotisations entre 2002 et 2005. Finalement, le poids des dépenses du FSV dans l’ensemble des dépenses de retraite de base diminue sur la période de 7,6 % à 6,1 %.
Entre 2008 et 2011, les charges du FSV ont fortement augmenté en raison de la crise financière et de nombreuses évolutions législatives. Le fonds prend en charge depuis juillet 2010 les cotisations vieillesse au titre des périodes de maladie, maternité, invalidité et AT-MP. En 2011, le FSV finance une partie du minimum contributif. Toutefois, les majorations de pensions de retraite versées aux parents ayant élevé au moins trois enfants sont intégralement prises en charge par la Cnaf et ne pèsent plus sur le solde du FSV depuis 2011 (cf. encadré méthodologique). Les prises en charge de prestations progressent légèrement en 2012 et en 2014 : les cotisations au titre du chômage s’élèvent à 11,0 Md€ en 2014, soit 2,5 Md€ de plus qu’en 2011.

Après une stagnation en 2015 et 2016, les dépenses du FSV se sont contractées jusqu’en 2019

Entre 2015 et 2019, les charges du FSV sont passées de 19,9 Md€ à 18,8 Md€. En 2015, les dépenses du FSV contribuent à hauteur de 8,6 % aux dépenses de l’ensemble des régimes de base (cf. graphique°1). Cette stagnation des charges s’explique notamment par une baisse de l’assiette forfaitaire servant de base au calcul des prises en charge de cotisations au titre du chômage, qui est désormais alignée sur une durée hebdomadaire de travail de 35h (contre 39h auparavant).
En 2016, les dépenses du FSV demeurent stables mais le ratio entre les dépenses du fonds et celles de l’ensemble des régimes diminue légèrement.
Sur la période 2016-2019, les dépenses du fonds diminuent nettement (-1 Md€), en raison de l’extinction progressive de la contribution du FSV au financement du minimum contributif, votée en LFSS 2017.
En 2019, les dépenses du FSV demeurent plutôt stables par rapport à 2018 (-0,1 Md€). Cette stabilité dissimule des évolutions contraires selon les dépenses considérées. Ainsi, les prises en charge de cotisations augmentent fortement (+0,4 Md€), en raison de la prise en charge de cotisations forfaitaires au titre du chômage, de régularisations au titre de l’exercice 2018, et de la revalorisation spécifique de l’ASPA, qui complète la revalorisation globale de 1,5 % des minimas. Cette augmentation compense ainsi partiellement l’économie réalisée par la diminution de la prise en charge du MiCo : les prises en charges de prestations sont en repli (-0,3 Md€), portées par la dernière année de la participation du fonds au financement du MiCo.

La crise sanitaire a accru les dépenses du FSV en 2020 et 2021 avant un repli en 2022

L’année 2020 a vu les dépenses du FSV augmenter de 0,5 Md€, et ce malgré la fin de la prise en charge du MiCo (encore 1,0 Md€ de dépenses en 2019) désormais entièrement financé par les régimes de retraite. Cette hausse est due à la crise sanitaire et le repli économique qui l’a accompagné : la prise en charge des cotisations au titre de la maladie et du chômage ont augmenté de 0,9 Md€ (0,2 Md€ lié à la maladie et 0,7 Md€ pour le chômage) et celles liées au minimum vieillesse de 0,4 Md€ en lien avec la dernière année de revalorisation exceptionnelle de ce dispositif.
En 2021, avec l’amélioration de la situation sanitaire et économique, les dépenses du fonds sont restées stables (+0,2 Md€). Les prises en charge au titre du chômage ont progressé (+2,0 %) avec la hausse de la cotisation forfaitaire (+1,6 %) suite aux revalorisations du SMIC. Les prises en charge au titre de la maladie ont en revanche diminué avec la baisse des indemnités journalières. À l’inverse, l’intégration aux comptes 2021 d’une régularisation au titre des prises en charge de cotisations pour périodes d’apprentissage depuis 2016 a gonflé les charges de 0,2 Md€. Les dépenses du minimum vieillesse sont restées stables avec une revalorisation de ce dernier désormais alignée sur les pensions des régimes de base.
L’année 2022 a vu les charges du FSV fortement reculer (-1,3 Md€) dans un contexte de poursuite de la reprise économique, mais dans le nouveau contexte de la hausse de l’inflation. Les dépenses au titre du chômage ont reculé de 11,4%(-1,4 Md€) avec le net repli des effectifs (388 300 chômeurs de moins au sens du FSV) et malgré la hausse du SMIC et de la cotisation forfaitaire. Ce recul est également lié à une régularisation de -0,4 Md€ sur la dépense, après la surestimation des chômeurs dans les comptes 2021. Les prises en charge de cotisations maladie ont progressé (+12,1%), en raison de la situation sanitaire du début d’année 2022 (nouveau variant) et les nombreux arrêts de travail consécutifs. Les dépenses du minimum vieillesse ont augmenté en 2022 (+4,6%) avec la revalorisation anticipée des pensions de 4,0 % au 1er juillet 2022 dans le cadre de la loi « Pouvoir d’achat » (après la hausse légale de 1,1% intervenue en janvier), du fait de la forte inflation.
Au total, le poids des dépenses du FSV dans l’ensemble des dépenses de retraite de base a chuté pour passer de 7,4 % en 2021 à 6,6% en 2022 : les dépenses des régimes ayant été tirées par l’inflation et la revalorisation exceptionnelle, alors que les dépenses du FSV ont chuté en raison notamment de l’amélioration du marché du travail en 2022.
 

Graphique 1 ● Évolution des dépenses annuelles du FSV et poids des dépenses dans l’ensemble des dépenses de retraite des régimes de base

* : Diverses charges techniques, dotations aux provisions, charges financières, de gestion courante et exceptionnelles.
Note de lecture : En 2022, les dépenses nettes du FSV représentaient 6,6 % des dépenses des régimes de base. La prise en charge des cotisations s’élevait à 13,8 Md€.
Source : DSS-CCSS mai 2023

Sources des données :
Les données sont issues des comptes 2002 à 2022 des branches retraites des régimes de base et du FSV. Les dépenses des régimes de base, retenues pour le calcul du ratio, sont les dépenses brutes. Les comptes détaillés du FSV figurent dans le rapport de la Commission des comptes de la Sécurité sociale d’automne chaque année ; les dernières données sont issues du rapport de septembre 2022.

Champ :
Les charges du FSV correspondent :

- aux prises en charge de cotisations au titre de périodes validées gratuitement par les régimes de base d’assurance vieillesse (chômage, service national légal, maladie à compter du 1er juillet 2010), ainsi que, depuis 2001, des cotisations de retraite complémentaire (ARRCO et AGIRC) au titre des périodes de préretraite et de chômage indemnisées par l’État. Par ailleurs, le FSV prend en charge les cotisations pour les stagiaires de la formation professionnelle et au titre des périodes d’apprentissage depuis 2015, mais des difficultés dans la détermination du montant pris en charge ont conduit à des transferts nuls ces dernières années avant qu’une régularisation comptable nette de 0,2 Md € imputable sur l’exercice 2021 soit effectuée pour la prise en compte de ces trimestres au titre de l’apprentissage sur les années 2014 à 2021 ;

- aux prises en charge de prestations au titre du minimum vieillesse et, entre 2011 et 2019, du minimum contributif. Le FSV prend aussi en charge les majorations de pension pour conjoint à charge. Enfin, le FSV finançait une partie des majorations de pensions pour enfants jusqu’en 2010 : le fonds versait ces majorations et recevait en contrepartie un transfert de la Cnaf qui ne couvrait pas l’intégralité de la charge. À partir de 2011, la Cnaf finance l’intégralité de ces majorations mais le FSV continue de les verser ; cette prise en charge est consolidée en charges et en produits du fonds et n’a donc aucun impact sur le solde. Depuis 2016, le fonds n’intervient plus dans le versement de ces majorations. Les charges présentées ci-dessus sont neutralisées du produit reçu chaque année venant de la Cnaf.

- aux autres charges : diverses charges techniques, des dotations aux provisions, des charges financières, de gestion courante et exceptionnelles.
Par ailleurs, la dépense liée au versement d’une prime exceptionnelle de 40 € aux retraités modestes est rattachée à l’exercice 2014.

Organisme responsable de la production de l’indicateur : DSS

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