Dépenses et financement

1.5. Dépenses du Fonds de solidarité vieillesse

Le fonds de solidarité vieillesse (FSV), créé le 1er janvier 1994, a pour mission de financer divers avantages vieillesse à caractère non contributif relevant de la solidarité nationale servis par les régimes d’assurance vieillesse de la sécurité sociale. Cette prise en charge financière concerne essentiellement :
•    les allocations du minimum vieillesse pour tous les régimes de retraite ;
•    les majorations pour conjoint à charge servies par le régime général ;
•    la prise en charge forfaitaire des cotisations de retraite, au titre de la validation gratuite des périodes non travaillées, en cas de chômage ou d’arrêts de travail, pour le régime général et pour les salariés agricoles.
 

Les dépenses du FSV varient en fonction des évolutions législatives et du contexte économique

Sur la période 2002-2008, les dépenses du FSV progressent légèrement, passant de 9,1 Md€ en 2002 à 10,7 Md€ en 2008, soit un taux de croissance annuel moyen de 2,8 % (cf. graphique n°1). La hausse élevée du chômage engendre une augmentation importante des prises en charge de cotisations entre 2002 et 2005. Finalement, le poids des dépenses du FSV dans l’ensemble des dépenses de retraite de base diminue sur la période de 7,6 % à 6,1 %.
Entre 2008 et 2011, les charges du FSV ont fortement augmenté en raison de la crise financière et de nombreuses évolutions législatives. Le fonds prend en charge depuis juillet 2010 les cotisations vieillesse au titre des périodes de maladie, maternité, invalidité et AT-MP. En 2011, le FSV finance une partie du minimum contributif. Toutefois, les majorations de pensions de retraite versées aux parents ayant élevé au moins trois enfants sont intégralement prises en charge par la Cnaf et ne pèsent plus sur le solde du FSV depuis 2011 (cf. encadré méthodologique). Les prises en charge de prestations progressent légèrement en 2012 et en 2014 : les cotisations au titre du chômage s’élèvent à 11,0 Md€ en 2014, soit 2,5 Md€ de plus qu’en 2011.

Après une stagnation en 2015 et 2016, les dépenses du FSV se sont contractées jusqu’en 2019

Entre 2015 et 2019, les charges du FSV sont passées de 19,9 Md€ à 18,8 Md€. En 2015, les dépenses du FSV contribuent à hauteur de 8,6 % aux dépenses de l’ensemble des régimes de base (cf. graphique°1). Cette stagnation des charges s’explique notamment par une baisse de l’assiette forfaitaire servant de base au calcul des prises en charge de cotisations au titre du chômage, qui est désormais alignée sur une durée hebdomadaire de travail de 35h (contre 39h auparavant).
En 2016, les dépenses du FSV demeurent stables mais le ratio entre les dépenses du fonds et celles de l’ensemble des régimes diminue légèrement.
Sur la période 2016-2019, les dépenses du fonds diminuent nettement (-1 Md€), en raison de l’extinction progressive de la contribution du FSV au financement du minimum contributif, votée en LFSS 2017.
En 2019, les dépenses du FSV demeurent plutôt stables par rapport à 2018 (-0,1 Md€). Cette stabilité dissimule des évolutions contraires selon les dépenses considérées. Ainsi, les prises en charge de cotisations augmentent fortement (+0,4 Md€), en raison de la prise en charge de cotisations forfaitaires au titre du chômage, de régularisations au titre de l’exercice 2018, et de la revalorisation spécifique de l’ASPA, qui complète la revalorisation globale de 1,5 % des minimas. Cette augmentation compense ainsi partiellement l’économie réalisée par la diminution de la prise en charge du MiCo : les prises en charges de prestations sont en repli (-0,3 Md€), portées par la dernière année de la participation du fonds au financement du MiCo.

La crise sanitaire a accru les dépenses du FSV en 2020 et 2021

L’année 2020 a vu les dépenses du FSV augmenter de 0,5 Md€ par rapport à 2019 et ce malgré la fin de la prise en charge du MiCo (qui représentait 1,0 Md€ de dépenses), qui est depuis 2020 entièrement financé par les caisses de retraite. Cette augmentation est due à la crise sanitaire et économique de la Covid-19. La prise en charge des cotisations au titre de la maladie et du chômage ont représenté un supplément de dépenses de 0,9 Md€ (0,2 Md€ lié à la maladie et 0,7 Md€ pour le chômage). Les dépenses liées au minimum vieillesse ont augmenté de 0,4 Md€ ; en effet, l’année 2020 a été la dernière année de revalorisation exceptionnelle de ce dispositif.

En 2021, avec la reprise de l’activité économique, les effets de la crise de la Covid-19 ont été moins importants qu’en 2020 et les dépenses du fonds sont restées quasiment stables (+0,2 Md€). Si les prises en charge au titre du chômage ont progressé (+2 %), cela reflète surtout la hausse de la cotisation forfaitaire (+1,6 %) avec la revalorisation supplémentaire du SMIC de 2021 prise en compte dans le calcul de la prise en charge par le FSV. Les autres prises en charge ont en revanche diminué, notamment celles au titre de la maladie en lien avec la baisse du nombre d’indemnités journalières (qui avaient bondi en 2020 avec la crise). À l’inverse, l’intégration aux comptes 2021 d’une régularisation au titre des prises en charge de cotisations pour périodes d’apprentissage depuis 2016 a gonflé les charges de 0,2 Md€ au total.
Avec une revalorisation du minimum vieillesse désormais alignée sur les pensions des régimes de base, les dépenses liées à ce poste sont restées stables.
Au total, le poids des dépenses du FSV dans l’ensemble des dépenses de retraite de base reste stable à 7,4 %.
 

Graphique 1 ● Évolution des dépenses annuelles du FSV et poids des dépenses dans l’ensemble des dépenses de retraite des régimes de base

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* : Diverses charges techniques, dotations aux provisions, charges financières, de gestion courante et exceptionnelles.
Note de lecture : En 2021, les dépenses nettes du FSV représentaient 7,4 % des dépenses des régimes de base. La prise en charge des cotisations s’élevait à 15,2 Md€.
Source : DSS-CCSS septembre 2022.

Sources des données :
Les données sont issues des comptes 2002 à 2021 des branches retraites des régimes de base et du FSV. Les dépenses des régimes de base, retenues pour le calcul du ratio, sont les dépenses brutes. Les comptes détaillés du FSV figurent dans le rapport de la Commission des comptes de la Sécurité sociale d’automne chaque année ; les dernières données sont issues du rapport de septembre 2022.

Champ :
Les charges du FSV correspondent :

- aux prises en charge de cotisations au titre de périodes validées gratuitement par les régimes de base d’assurance vieillesse (chômage, service national légal, maladie à compter du 1er juillet 2010), ainsi que, depuis 2001, des cotisations de retraite complémentaire (ARRCO et AGIRC) au titre des périodes de préretraite et de chômage indemnisées par l’État. Par ailleurs, le FSV prend en charge les cotisations pour les stagiaires de la formation professionnelle et au titre des périodes d’apprentissage depuis 2015, mais des difficultés dans la détermination du montant pris en charge ont conduit à des transferts nuls ces dernières années avant qu’une régularisation comptable nette de 0,2 Md € imputable sur l’exercice 2021 soit effectuée pour la prise en compte de ces trimestres au titre de l’apprentissage sur les années 2014 à 2021 ;

- aux prises en charge de prestations au titre du minimum vieillesse et, entre 2011 et 2019, du minimum contributif. Le FSV prend aussi en charge les majorations de pension pour conjoint à charge. Enfin, le FSV finançait une partie des majorations de pensions pour enfants jusqu’en 2010 : le fonds versait ces majorations et recevait en contrepartie un transfert de la Cnaf qui ne couvrait pas l’intégralité de la charge. À partir de 2011, la Cnaf finance l’intégralité de ces majorations mais le FSV continue de les verser ; cette prise en charge est consolidée en charges et en produits du fonds et n’a donc aucun impact sur le solde. Depuis 2016, le fonds n’intervient plus dans le versement de ces majorations. Les charges présentées ci-dessus sont neutralisées du produit reçu chaque année venant de la Cnaf.

- aux autres charges : diverses charges techniques, des dotations aux provisions, des charges financières, de gestion courante et exceptionnelles.
Par ailleurs, la dépense liée au versement d’une prime exceptionnelle de 40 € aux retraités modestes est rattachée à l’exercice 2014.

Organisme responsable de la production de l’indicateur : DSS

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