1.4. Contribution des cotisations, recettes fiscales et transferts au financement des principaux régimes de retraite

Les différents ratios (produits/charges) présentés ci-après (cf. Tableau 1) représentent la diversité des structures de financement des régimes de retraite de base. En effet, ces derniers sont financés à différents niveaux par des cotisations (ratio 1), des transferts de compensation démographique (ratio 2), des recettes fiscales et d’autres transferts (ratio 3) ainsi que des mécanismes d’équilibrage (ratio 4). Ces différentes sources de financement dépendent notamment des évolutions législatives, des spécificités propres à chaque régime et enfin de leur situation financière et démographique.

Taux d’adéquation des cotisations avec les prestations (Ratio 1)

L’indicateur rapproche le total des cotisations (y compris impôts et taxes compensant des exonérations et cotisations prises en charge) du total des prestations supportées par chacun des régimes (y compris charges de gestion courante).
On distingue trois catégories de régimes selon leur positionnement par rapport à la situation d’équilibre. La première regroupe ceux présentant des ratios recettes sur dépenses supérieurs à 1 : il s’agit du régime de la CNAVPL (professions libérales) pour lesquel les produits représentent 1,3 fois les charges en 2021. Le régime général et celui de la CNRACL (fonctionnaires des collectivités locales et des hôpitaux) sont, dans la deuxième catégorie, relativement proches de l’équilibre avec un ratio respectif de 83,7 % et 98,1 % en 2021 avec un ratio amélioré pour la Cnav de 7,1 points par rapport à 2020 sous l’effet du rebond de l’économie. Enfin, les autres régimes se situent bien en dessous de l’équilibre, traduisant leur besoin de financement.
On observe toutefois une forte hétérogénéité au sein de cette dernière catégorie avec des régimes qui présentent des ratios plus ou moins dégradés. En effet, les fonctionnaires d’État¹, les exploitants agricoles, les marins et le régime des mines apparaissent très éloignés d’une situation équilibrée avec des ratios inférieurs à 26 %. Le régime des mines se démarque toutefois par un ratio particulièrement bas (0,6 %). Pour ces régimes, la faiblesse des ratios affichés est imputable à un contexte démographique particulièrement dégradé, la population de ces régimes étant très vieillissante. Le régime des mines est par ailleurs « fermé », c’est-à-dire qu’aucun nouveau cotisant n’y est affilié depuis 2010.

¹ Il convient de préciser que le bas niveau du ratio du régime des fonctionnaires de l’État (civils et militaires) n’est pas significatif d’un point de vue économique. Ceci tient à une convention comptable propre à ce régime assimilant les cotisations patronales à une subvention d’équilibre (traitée au niveau du ratio 4), biaisant ainsi à la baisse l’évaluation des cotisations.

Effets de l’intégration des transferts de compensation (Ratio 2)

Les transferts de compensation reposent sur le principe de la solidarité financière entre les régimes. Ils ont pour but de corriger l’impact des déséquilibres démographiques existant entre les régimes (les produits et charges du niveau 2 correspondent à la somme des montants du niveau 1 et des transferts de compensation).
En raison de leurs poids et de leurs rapports démographiques très dégradés, les principaux bénéficiaires de la compensation sont les salariés et exploitants agricoles. En effet, ils ont reçu en 2021 des produits nets de compensation s’élevant à 2,6 Md€ pour les salariés et 2,7 Md€ pour les exploitants. Inversement, les principaux contributeurs sont le régime général, la CNRACL et la CNAVPL, qui ont versé des transferts nets de compensation de respectivement 4,0 Md€, 0,8 Md€ et 0,6 M€. La CNRACL et la CNAVPL n’ont pas atteint leur maturité démographique et participent fortement aux transferts de compensation. Bien qu’il ne soit pas à l’équilibre (cf. ratio 1), le régime général est un fort contributeur du fait du nombre élevé de ses effectifs et d’un ratio démographique moins dégradé relativement aux autres régimes de base. Il a par ailleurs vu son transfert de compensation augmenter après la crise avec une capacité contributive plus importante ; toutefois, depuis l’intégration des indépendants anciennement affiliés à l’ex-RSI, ses charges nettes de compensation sont désormais minimisées par les produits reçus pour cette population.
Les produits et charges de compensation permettent de faire converger les régimes vers l’équilibre, à l’exception des ratios du régime général et de la CNRACL qui se dégradent une fois intégration des transferts de compensation, passant respectivement de 83,7 % à 81,4 % et de 98,1 % à 94,6 %. En 2021, après compensation, seule la CNAVPL demeure en excédent avec un ratio produits sur charges s’élevant à 104,6 % et seul le régime des salariés agricoles est quasiment à l’équilibre (ratio à 98,7 %). Le régime des IEG présente quant à lui un ratio de 64,6 %. Les autres régimes se situent en deçà de l’équilibre, avec des disparités importantes. Malgré les transferts de compensation qui amoindrissent les besoins de financement des régimes déficitaires, certains régimes restent très éloignés de l’équilibre. C’est le cas des mines, des marins, de la SNCF et de la RATP pour lesquels, après transferts de compensation, les charges demeurent au moins deux fois supérieures aux produits.

Effets de l’intégration des recettes fiscales et des autres transferts (Ratio 3)

Les produits et charges du niveau 3 compris dans ce 3ème ratio correspondent à la somme des montants du niveau 2 et des éléments ci-dessous :
- les impôts et taxes affectées (hors ceux compensant des exonérations qui sont déjà intégrés) ;
- les prises en charge de prestations, notamment celles du FSV au titre du minimum vieillesse qui ont augmenté, s’élèvant au total à 4,0 Md€ en 2021 ;
- les autres transferts, en particulier les transferts entre la CNIEG, le régime général et l’AGIRC-ARRCO dans le cadre de l’adossement de la CNIEG aux régimes de droit commun et les diverses charges et produits techniques.
La prise en compte de ces recettes relève le ratio de l’ensemble des régimes, en particulier ceux bénéficiant de recettes fiscales spécifiques. Ainsi, le ratio de la CNIEG augmente de 38 points et atteint l’excédent (le produit net de l’adossement augmente les recettes du régime de 0,4 Md€ et la contribution tarifaire d’acheminement de 1,7 Md€), celui des exploitants agricoles augmente de 48,1 points pour aussi atteindre l’excédent (notamment avec 2,9 Md€ de taxes sur les alcools et boissons non alcoolisées), et les salariés agricoles de 5,2 points (avec 0,7 Md€ de prises en charge de prestations par le FSV et la Cnaf) dépassant ainsi l’équilibre (103,8 %). Enfin, les nombreuses contributions et recettes fiscales perçues par le régime général (principalement 5,1 Md€ de forfait social, 8,2 Md€ de taxe sur les salaires, 3,7 Md€ de contribution sociale de solidarité de sociétés – CSSS) , ainsi que les prestations prises en charge par le FSV et la Cnaf (pour 7,6 Md€ en 2021) améliorent significativement son solde. Son ratio s’améliore de 17,6 points et le régime général se retrouve en situation de quasi équlibre (99 %).

Effets de l’intégration des mécanismes d’équilibrage (Ratio 4)

Le dernier ratio intègre les divers mécanismes d’équilibrage : transferts d’équilibrage entre régimes, subventions d’équilibre et cotisations d’équilibre de l’employeur principal (les produits et charges du niveau 4 correspondent à la somme des montants du niveau 3 et de ceux liés à ces mécanismes d’équilibrage). Une fois ces transferts pris en compte, seuls le régime général et la CNRACL demeurent en déficit (avec des ratios respectifs de 99,2 % et de 94,9 %).
Les mines, la SNCF, la RATP et les marins reçoivent de la part de l’État des subventions d’équilibre. Exception faite de la SNCF, ces transferts ne sont pas des dispositifs d’équilibrage au sens strict (les montants subventionnés sont définis sur des prévisions). Le régime des salariés agricoles est financièrement intégré au régime général. La branche vieillesse salariée du régime agricole (MSA salariés) étant en excédent (ratio 3 de 104 %), le régime général a bénéficié d’un produit en provenance de la MSA de 0,2 Md€ en 2021 lui permettant de s’approcher encore davantage de l’équilibre (99,2 %). Le régime des fonctionnaires est équilibré par le biais de cotisations d’équilibre de l’État.
En 2021, six régimes parmi les onze présentés ici sont excédentaires (la RATP, la CNAVPL, le régime des exploitants agricoles et celui des marins, le régime minier et les IEG), trois régimes sont strictement équilibrés (les fonctionnaires d’État, la SNCF, le régime des salariés agricoles) et deux, à savoir le régime général et la CNRACL, convergent fortement vers l’équilibre (ratios compris entre 94,9 % et 99,2 %). 

Tableau 1 ● Structure de financement des principaux régimes de retraite en 2021

* Cnav et ex-RSI.
Source : DSS – CCSS septembre 2022.

Organisme responsable de la production de l’indicateur : DSS

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