1.3. Contribution des cotisations, recettes fiscales et transferts au financement des principaux régimes de retraite

Les différents ratios (produits/charges) présentés ci-après (cf. tableau 1) représentent la diversité des structures de financement des régimes de retraite de base. En effet, ces derniers sont financés à différents niveaux par des cotisations (ratio 1), des transferts de compensation démographique (ratio 2), des recettes fiscales et d’autres transferts (ratio 3) ainsi que des mécanismes d’équilibrage (ratio 4). Ces différentes sources de financement dépendent notamment des évolutions législatives, des spécificités propres à chaque régime, de leur situation financière et démographique.

Taux d’adéquation des cotisations avec les prestations (Ratio 1)

L’indicateur rapproche le total des cotisations (y compris impôts et taxes compensant des exonérations et cotisations prises en charge) du total des prestations supportées par chacun des régimes (y compris charges de gestion courante).
On distingue trois catégories de régimes selon leur positionnement par rapport à la situation d’équilibre. La première regroupe ceux présentant des ratios recettes sur dépenses supérieurs à 1 : il s’agit du régime de la CNAVPL (professions libérales) pour lequel les produits représentent 1,5 fois les charges en 2020. Le régime général et celui de la CNRACL (fonctionnaires des collectivités locales et des hôpitaux) sont, dans la deuxième catégorie, relativement proches de l’équilibre avec un ratio respectif de 76,6 % et 98,5 % en 2020. Enfin, les autres régimes se situent bien en dessous de l’équilibre, traduisant leur besoin de financement.
On observe toutefois une forte hétérogénéité au sein de cette dernière catégorie avec des régimes qui présentent des ratios plus ou moins dégradés. En effet, les fonctionnaires d’État , les exploitants agricoles, les marins et le régime des mines apparaissent très éloignés d’une situation équilibrée avec des ratios inférieurs à 26 %. Le régime des mines se démarque toutefois par un ratio particulièrement bas (1 %). Pour ces régimes, la faiblesse des ratios affichés est imputable à un contexte démographique particulièrement dégradé, la population de ces régimes étant très vieillissante. Le régime des mines est par ailleurs « fermé », c’est-à-dire qu’aucun nouveau cotisant n’y est affilié depuis 2010.

Effets de l’intégration des transferts de compensation (Ratio 2)

Les transferts de compensation reposent sur le principe de la solidarité financière entre les régimes. Ils ont pour but de corriger l’impact des déséquilibres démographiques existant entre les régimes (les produits et charges du niveau 2 correspondent à la somme des montants du niveau 1 et des transferts de compensation).
En raison de leurs poids et de leurs rapports démographiques très dégradés, les principaux bénéficiaires de la compensation sont les salariés et exploitants agricoles. En effet, ils reçoivent respectivement en 2020 des produits nets de compensation s’élevant à 2,5 Md€ et 2,8 Md€. Inversement, les principaux contributeurs sont le régime général, la CNRACL et la CNAVPL, versant des transferts nets de compensation de respectivement 4,0 Md€, 1,1 Md€ et 0,7 M€. La CNRACL et la CNAVPL n’ont pas atteint leur maturité démographique et participent fortement aux transferts de compensation. Bien qu’il ne soit pas à l’équilibre (cf. ratio 1), le régime général est un fort contributeur du fait du nombre élevé de ses effectifs et d’un ratio démographique moins dégradé relativement aux autres régimes de base ; toutefois, depuis l’intégration des indépendants anciennement affiliés à l’ex-RSI, ses charges nettes de compensation sont désormais minimisées par les produits reçus pour cette population.
Les produits et charges de compensation permettent de faire converger les régimes vers l’équilibre, à l’exception des ratios du régime général et de la CNRACL qui se dégradent une fois intégration des transferts de compensation, passant respectivement de 76,6 % à 75,1 % et de 98,5% à 93,5%. En 2020, après compensation, seule la CNAVPL demeure en excédent avec un ratio produits sur charges s’élevant à 104,6 % et seul le régime des salariés agricoles est quasiment à l’équilibre. Le régime général et le régime des IEG présentent un ratio respectif de 75 % et de 67 %. Les autres régimes se situent en deçà de l’équilibre, avec des disparités importantes. Malgré les transferts de compensation qui amoindrissent les besoins de financement des régimes déficitaires, certains régimes restent très éloignés de l’équilibre. C’est le cas des mines, des marins, de la SNCF et de la RATP pour lesquels, après transferts de compensation, les charges demeurent au moins deux fois supérieures aux produits.

Effets de l’intégration des recettes fiscales et des autres transferts (Ratio 3)

Les produits et charges du niveau 3 compris dans ce 3ème ratio correspondent à la somme des montants du niveau 2 et des éléments ci-dessous :

  • les impôts et taxes affectées (hors ceux compensant des exonérations qui sont déjà intégrés) ;
  • les prises en charge de prestations, notamment celles du FSV au titre du minimum vieillesse et du minimum contributif qui s’élèvent au total à 3,9 Md€ en 2020 ;
  • les autres transferts, en particulier les transferts entre la CNIEG, le régime général et l’AGIRC-ARRCO dans le cadre de l’adossement de la CNIEG aux régimes de droit commun et les diverses charges et produits techniques.

La prise en compte de ces recettes relève le ratio de l’ensemble des régimes, en particulier ceux bénéficiant de recettes fiscales spécifiques. Ainsi, le ratio de la CNIEG augmente de 34,6 points et atteint l’excédent (le produit net de l’adossement augmente les recettes du régime de 0,2 Md€ et la contribution tarifaire d’acheminement de 1,7 Md€), celui des exploitants agricoles augmente de 44,8 points pour aussi atteindre l’excédent (notamment avec 2,8 Md€ de taxes sur les alcools et boissons non alcoolisées), et les salariés agricoles de 5,7 points (avec 0,3 Md€ de prises en charge de prestations par le FSV et la Cnaf) dépassant ainsi l’équilibre (104 %). Enfin, les nombreuses contributions et recettes fiscales perçues par le régime général (5,8 Md€ de forfait social, 7,8 Md€ de taxe sur les salaires, 4,1 Md€ de contribution sociale de solidarité de sociétés – CSSS) et les prestations qui lui sont prises en charge par le FSV et la Cnaf (pour 8,9 Md€ en 2020) améliorent significativement son solde. Son ratio s’améliore de 22 points et le régime général s’approche de l’équilibre (97,1 %).

Effets de l’intégration des mécanismes d’équilibrage (Ratio 4)

Le dernier ratio intègre les divers mécanismes d’équilibrage : transferts d’équilibrage entre régimes, subventions d’équilibre et cotisations d’équilibre de l’employeur principal (les produits et charges du niveau 4 correspondent à la somme des montants du niveau 3 et de ceux liés à ces mécanismes d’équilibrage). Hormis le régime général, la CNAVPL, la CNRACL, les IEG et le régime des exploitants agricoles, la branche vieillesse des régimes considérés s’avère équilibrée par différents dispositifs reposant sur des sources de financement extérieures.

Les mines, la SNCF, la RATP et les marins reçoivent de la part de l’État des subventions d’équilibre. Sauf pour la SNCF, ces transferts ne sont pas des dispositifs d’équilibrage au sens strict (les montants subventionnés sont définis sur des prévisions). Le régime des salariés agricoles est financièrement intégré au régime général. La branche vieillesse de la MSA salariés étant en excédent (ratio 3 de 104 %), le régime général a bénéficié d’un produit en provenance de la MSA en 2020 lui permettant de s’approcher encore davantage de l’équilibre (97,3 %). Le régime des fonctionnaires est équilibré par le biais de cotisations d’équilibre de l’État.

En 2020, cinq régimes parmi les douze présentés ici sont excédentaires (la CNAVPL, le régime des exploitants agricoles et celui des marins, le régime minier et les IEG), trois régimes sont strictement équilibrés (les fonctionnaires d’État, la SNCF, le régime des salariés agricoles) et trois, à savoir le régime général, la CNRACL, la RATP, convergent fortement vers l’équilibre (ratios compris entre 93,7 % et 99,0 %).

Tableau 1 ● Structure de financement des principaux régimes de retraite en 2020

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* Cnav et ex-RSI.
Source : DSS – CCSS septembre 2021

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