1.1. Situation financière de la sécurité sociale

1.1.2. Solde structurel des administrations de sécurité sociale

La détermination d'une trajectoire de solde structurel des ASSO

On définit le solde structurel des administrations de sécurité sociale (ASSO) comme leur besoin de financement corrigé des effets de la conjoncture. En effet, un niveau du PIB inférieur à son niveau potentiel induit une perte de recettes sociales et fiscales et un surplus de dépenses, liées notamment à l'indemnisation du chômage. Au contraire, lorsque le PIB effectif est supérieur à son potentiel, on enregistre toutes choses égales par ailleurs un surplus de recettes sociales et fiscales et des dépenses plus faibles.

Pour réduire durablement le besoin de financement des ASSO, il faut améliorer le solde structurel. Cela suppose, soit d'augmenter de manière permanente la composante structurelle des recettes (ce qui accroît les prélèvements obligatoires), soit de maintenir une progression des dépenses inférieure à la croissance potentielle. Toutefois, l’indicateur de solde structurel, dont des évaluations sont déjà couramment réalisées pour l’ensemble des administrations publiques (APU), doit être interprété avec une certaine prudence lorsqu’il est calculé sur un sous-secteur des administrations publiques. En effet, certains éléments, comme les transferts entre administrations publiques, peuvent peser sur le solde structurel d’un sous-secteur, alors qu’ils sont neutres sur l’ensemble des APU. Cette prudence doit encore être renforcée dans l’analyse du soldes structurel du régime général (RG+FSV ), puisqu’aux liens financiers avec d’autres sous-secteurs des APU s’ajoutent des transferts intra sectoriels entre le RG+FSV et d‘autres régimes appartenant aux ASSO (cf. « Précisions méthodologiques »).

La gouvernance rénovée des finances publiques a renforcé la place du solde structurel dans le pilotage des finances publiques. La loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques consacre ainsi la prééminence des notions de solde structurel et d’ajustement structurel qui révèlent, mieux que les grandeurs nominales, l’ampleur des ajustements effectués. Les lois de programmation des finances publiques déterminent ainsi des orientations pluriannuelles de finances publiques et une trajectoire de soldes annuels effectifs et structurels, dans le but d’atteindre l’objectif à moyen terme défini par le traité européen sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) entré en vigueur le 1er janvier 2013 (limite inférieure de déficit structurel de 0,5 % du PIB).

La série de PIB potentiel utilisée est celle intervenant dans le calcul du solde et de l’effort structurel des administrations publiques dans le projet de loi de finances pour l’année 2022. Cette série est susceptible d’être révisée, y compris sur le passé. Du fait de ces révisions, l’analyse est plus robuste en variation qu’en niveau. Néanmoins, les résultats sont également présentés en niveau pour en améliorer la lisibilité.
Enfin certaines recettes, dépenses ou économies revêtent un caractère ponctuel et temporaire (« one off ») et sont donc de ce fait retraitées du solde structurel. Par cohérence avec les soldes structurels présentés dans le Rapport Économique, Social et Financier (RESF), les one-off retenus pour les ASSO ne le sont que s’ils ont un impact dans une perspective toutes APU. Au contraire, les one-off retenus pour le RG+FSV, détaillés ci-dessous, se placent dans la perspective de ce seul régime.
 

Une année 2020 marquée par une dégradation record du solde des ASSO et du régime général de la sécurité sociale sous l’effet de la crise économique et sanitaire

L’analyse des graphiques 1 et 2 permet de distinguer quatre grandes périodes :
-    la crise financière initiée à la mi-2008 crée un choc négatif sur le solde en 2009 et 2010, avant une reprise sur les quatre dernières années. Le choc conjoncturel de la crise a lieu en 2008, mais il se fait sentir pleinement sur l’activité en 2009. Le PIB recule de 2,8 % en valeur et la masse salariale, fait inédit, perd plus de 1 % sur le champ ACOSS. La nette dégradation du solde des ASSO en 2009 (-1,5 point de PIB) est pour moitié d’origine conjoncturelle. La dégradation du solde des ASSO s’est poursuivie en 2010 mais a ralenti ;
-    entre 2011 et 2016, les comptes sociaux se redressent avec l’affectation de ressources nouvelles à la CNAF en contrepartie du transfert d’une fraction de CSG à la CADES. Le solde structurel continue de s’améliorer en lien avec la montée en charge de la réforme des retraites de 2010, les nouveaux modes d’indexation des pensions de base et des retraites complémentaires, le ralentissement des prestations d’indemnisation du chômage en 2014 et les efforts réalisés en dépenses en 2016 (Ondam à 1,8 % respecté, mesures d’économie sur les prestations familiales, faible progression des pensions de retraite) ; 
-     en 2017, le solde des comptes sociaux est redevenu excédentaire pour la première fois depuis 2008. Entre 2017 et 2019 le solde structurel des ASSO continue de s’améliorer grâce à la maîtrise des revalorisations des prestations, l’Ondam est maitrisé à +2,3 % en moyenne sur cette période. Par ailleurs, l’embellie de la conjoncture en 2017 et 2018 et dans une moindre mesure en 2019 permet au solde de s’améliorer, via un dynamisme des recettes porté par les cotisations sociales et les prélèvements sociaux sur le revenu et le patrimoine.
-     en 2020 le solde effectif des ASSO a atteint un niveau record de -2,1 % du PIB principalement porté par le régime général sous l’effet de la crise économique et sanitaire, soit une variation de -2,7 % par rapport à 2019. L’importante dégradation conjoncturelle en est la principale cause, -2,6 %, en raison d’une forte diminution des recettes des ASSO due à une baisse des cotisations sociales. L’effet des one-off joue pour -1 % du PIB, principalement en dépenses pour plus de 25 Md€ dont près de 14 Md€ de dépenses exceptionnelles sous ONDAM liées à la Covid-19, le reste porte sur les mesures d’urgence et de soutien à l’économie (activité partielle, prolongation des droits des chômeurs, année blanche pour les intermittents et décalage de la réforme de l’assurance chômage). L’analyse du solde structurel sur une année aussi particulière nécessite des hypothèses et son interprétation doit être réalisée avec précaution. Le solde structurel ressort à +1,2 % du PIB en 2020, une forte amélioration par rapport à 2019 qui ne doit pas être sur-interprétée. Elle est en effet liée au traitement des mesures d’urgence de 2020 en mesures ponctuelles et temporaire. Prises ensemble, les variations structurelles et one-off contribuent à une dégradation du solde public pour 0,1 % du PIB. 

Tableau 1 ● Décomposition de la variation du solde des ASSO

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Source : Comptes nationaux, base 2014, Insee, calculs DG Trésor.

Tableau 2 ● Recettes, dépenses ou économies exceptionnelles ou non récurrentes ("one off")

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Source : Direction de la Sécurité sociale

Graphique 1 ● Soldes effectif et structurel des ASSO

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Source : Comptes nationaux, base 2014, Insee, calculs DG Trésor.

Note : On présente par ailleurs le solde structurel sur le champ du régime général de la sécurité sociale et du FSV, sur la base des données financières exposées dans les rapports de la commission des comptes de la sécurité sociale.

Graphique 2 ● Soldes effectif et structurel du régime général de la Sécurité sociale et du FSV

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Source : Commission des comptes de la sécurité sociale, calculs DG Trésor.

Construction de l’indicateur :

Pour le calcul du solde structurel, la première étape consiste à identifier les recettes et dépenses dont le niveau, toutes choses égales par ailleurs, est sensible à la conjoncture. On retient ici les prélèvements obligatoires et les dépenses d’indemnisation du chômage. La deuxième étape consiste à déterminer l’impact, sur ces flux, de la conjoncture ; cette dernière est assimilée à l’écart du PIB au PIB potentiel (appelé écart de production). L’impact proprement dit se calcule alors en multipliant l’écart de production par une élasticité, c’est-à-dire un coefficient mesurant la sensibilité de telle ou telle variable à la conjoncture. Si, à long terme, les prélèvements obligatoires pris dans leur ensemble réagissent avec une élasticité unitaire au PIB, à court terme, et selon le type de prélèvement, elles peuvent être différentes. Dans ce cadre, les estimations économétriques de la Commission Européenne suggèrent que les cotisations sociales sont relativement inertes, avec une élasticité inférieure à l’unité1. Principal impôt au sein des recettes sociales, la CSG a en revanche une élasticité très forte, estimée à 1,9 dans le cadre du Système Européen des Comptes (SEC) au sein duquel se place cet indicateur (ce niveau constitue une des limites de l’indicateur – cf. infra). Enfin, la TVA, qui constitue désormais une ressource importante des administrations de sécurité sociale, possède, comme les autres taxes de moindre importance, une élasticité unitaire.
S’agissant des dépenses, l’indemnisation du chômage, la seule réputée sensible à la conjoncture, présente une très forte élasticité, toujours à l’écart de production, avec -3,2 (nettement supérieure à 1 en valeur absolue).

Ainsi, on en déduit la proportion des recettes et dépenses observées qui est due à la conjoncture : quand le PIB effectif est supérieur au PIB potentiel, le montant des prélèvements est plus élevé que son niveau structurel, le montant des dépenses chômage plus faible. À cette première composante conjoncturelle vient s’en ajouter une deuxième, plus simple : certaines recettes, dépenses ou économies revêtent un caractère exceptionnel et non récurrent, et sont tout simplement additionnées telles quelles (ces recettes ou dépenses sont qualifiées de « one off »). C’est le cas par exemple du prélèvement sur les réserves du FSV en 2017, qui ne constitue naturellement pas une ressource durable. Ayant mesuré la composante conjoncturelle des dépenses et recettes, on en déduit le solde structurel par différence au solde observé.

L’indicateur présente des limites qui appellent à le lire avec une certaine prudence : 
Certaines dépenses sociales pouvant présenter une composante conjoncturelle n’ont pas pu être prises en compte. Il s’agit par exemple des dépenses des prestations famille sous conditions de ressources (qui croissent dans les périodes de basse conjoncture), pour lesquelles il n’a pas été statistiquement possible de déterminer une élasticité entre leurs évolutions et celles du PIB. En effet, les évolutions de ces dépenses sont affectées par des changements législatifs concernant les prestations et leur barème (notamment, sur la période récente, les réformes affectant les prestations de garde pour les familles ou encore la modulation des allocations familiales en fonction des revenus). Par ailleurs, même s’il est difficile de les assimiler à des one-offs, la variabilité des transferts intersectoriels, voire, dans le cas du régime général, intra-sectoriels, peuvent affecter la lisibilité des soldes structurels (et mêmes des soldes nominaux). En ce qui concerne les élasticités à l’écart de production, le niveau de celle de la CSG est vraisemblablement excessif. En effet, bien que son caractère proportionnel la rende similaire à une cotisation, elle est assimilée, dans le cadre du SEC, à un impôt sur le revenu et donc est dotée artificiellement d’un caractère progressif qui surestime vraisemblablement son élasticité à la conjoncture. Enfin, l’effet du nombre de jours ouvrés sur les dépenses de santé pourrait sans doute être considéré comme conjoncturel, ce qui n’est pas le cas dans le calcul actuel. En effet, le PIB potentiel est corrigé des jours ouvrés, ce qui n’est pas le cas des dépenses de soins bien qu’elles puissent connaître des évolutions haussières ou baissières liées à ce seul facteur.

Pour aller plus loin :
Pour plus de précisions, consulter le document de travail de la Direction Générale du Trésor, n°2009/12 « Le solde structurel des administrations de sécurité sociale : méthode et évaluation » par Emmanuel Bretin et Raphaël Soulignac.

Economic Papers n° 536 de la Direction Générale pour les Affaires Economiques et Financières de la Commission Européenne, « Adjusting the budget balance for the business cycle : the EU methodology », Gilles Mourre, Caterina Astarita et Savina Princen, novembre 2014.
 

Organisme responsable de la production de l’indicateur : DG Trésor

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