Objectif n°2 : Veiller à l'équité du prélèvement social

2.7. Limiter les exemptions de cotisations sociales

Finalité

Depuis quelques années, des réflexions sont menées sur l’intérêt et les modalités d’un encadrement de l’extension des exemptions de cotisations sociales devant permettre de sécuriser les ressources de la Sécurité sociale. Le présent indicateur porte sur le montant (en volume et en part de la masse salariale) des rémunérations extra-salariales, soumises ou non à la CSG, à la CRDS ou à d’autres contributions et échappant à l’assiette des cotisations sociales.

Résultats

Les éléments de rémunération présentés dans le tableau 1 sont exclus de l’assiette soumise aux prélèvements sociaux dans le cadre des dispositifs d’exemption d’assiette. Certains d’entre eux sont soumis à la CSG et à la CRDS dès le premier euro (épargne salariale et protection sociale complémentaire), tandis que d’autres en sont partiellement (indemnités de rupture) voire totalement (primes exceptionnelles) exonérés. En 2021, la masse totale de ces éléments de rémunération atteint 55,8 Md€ soit 9,1 % de la masse salariale. Elle est en recul de 2 % par rapport à 2020, sous l’effet de la réduction des assiettes exemptées dans le cadre de la participation financière et des primes exceptionnelles.

Tableau 1 ● Montant des exemptions de cotisations sociales rapporté à la masse salariale

Fi.2.7_T1.jpg

* : hors indemnités décès versées par les mutuelles. 
Sources : DARES – enquête ACEMO-PIPA et Urssaf-Caisse nationale pour les données sur l’épargne salariale (les assiettes de la participation et de l’intéressement présentées ici sont relatives aux exercices comptables 2019 à 2020). Urssaf Caisse-Nationale pour le montant des primes exceptionnelles. Estimations DSS pour la protection sociale complémentaire en entreprise et la retraite supplémentaire à partir des données DREES. Estimations DSS pour les aides directes consenties aux salariés à partir des statistiques publiques fournies par la Commission nationale des titres restaurant, par l’Agence nationale des chèques vacances, par la Direction Générale des Entreprises (CESU préfinancé), par l’INSEE (enquête ECMOSS 2016) et par le rapport de septembre 2007 de la Cour des comptes (avantages accordés par les comités d’entreprise). Estimations DSS pour les indemnités de rupture à partir de données Urssaf – Caisse nationale.

 

Les dispositifs d’épargne salariale constituent la principale source de dérogation à l’assiette des cotisations. L’assiette exemptée correspondant à ces dispositifs est estimée à 21,1 Md€ en 2021, soit 38 % des masses totales exclues de l’assiette des cotisations. Elle est en baisse de 7 % en 2021 du fait de la crise économique 2020 qui a affecté l’intéressement et la participation versés en 2021 au titre de l’exercice 2020. 

La protection sociale complémentaire en entreprise constitue la 2ème source de dérogation à l’assiette des cotisations. L’assiette exemptée correspondant à ce dispositif est estimée à 19,3 Md€ en 2021, soit 35 % des masses totales exclues de l’assiette des cotisations. La réglementation relative aux plafonds régissant l’exonération de cotisations de ces dispositifs a été profondément modifiée par la loi sur les retraites d’août 2003, afin d’encourager les employeurs à développer des régimes de retraite supplémentaire et des régimes de prévoyance complémentaire remplissant des conditions de sécurité financière et d’équité pour tous les salariés (cf. annexe 5 du PLFSS 2009). Le montant de l’assiette exemptée dans le cadre de la protection sociale complémentaire est en hausse de 3 % par rapport à 2020. 

L’assiette exemptée correspondant aux aides directes consenties aux salariés, constituée des contributions des employeurs aux titres restaurants, aux chèques vacances, aux Chèques Emploi Service Universel et autres avantages versés via les comités économiques et sociaux, est estimé en 2021 à 8,2 Md€ soit 15 % des masses totales exclues de l’assiette des cotisations. 
L’assiette des indemnités de rupture (licenciement, mise à la retraite, conventionnelle) qui échappent aux cotisations sociales est estimé quant à elle à 5,2 Md€ en 2021 soit 9 % des masses totales exclues de l’assiette des cotisations.
Enfin, les primes exceptionnelles mises en place en 2019, dans le cadre de la loi portant mesures d’urgence économique et sociale (MUES) et reconduites en 2020, dans le cadre du PLFSS, puis en 2021 dans le cadre de la LFR sont totalement exonérées de prélèvement sociaux. En 2021, le montant de ces primes a fortement baissé (­50 %) pour s’établir à 1,9 Md€ compte tenu de la fin  de l’assouplissement des conditions de versement de la prime exceptionnelle de pouvoir d’achat et de l’extinction de la prime exceptionnelle attribuée aux agents des administrations publiques mobilisés dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire.

Des contributions sociales spécifiques ont été progressivement mises en place sur la plupart de ces assiettes  afin de sécuriser les recettes de la sécurité sociale sans remettre en cause ces exemptions d’assiette des cotisations sociales. 
La loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 a institué un forfait social sur l’intéressement, la participation, les abondements employeurs aux plans d’épargne et la retraite supplémentaire, au taux de 2 %. Ce taux a ensuite été fixé à 4 % par la LFSS pour 2010, puis à 6 % par la LFSS pour 2011, à 8 % par la LFSS pour 2012 et à 20 % à compter du 1er août 2012 par LFR pour 2012. Les contributions des employeurs destinées au financement des prestations complémentaires de prévoyance et les indemnités de rupture conventionnelle y sont également assujetties respectivement depuis 2012 et 2013. La loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques a modifié le taux du forfait social pour les entreprises qui ne sont pas soumises à l’obligation de mettre en place un dispositif de participation et qui concluent pour la première fois un accord de participation et d’intéressement (taux de 8 %). Par ailleurs, l’abondement des entreprises et les versements des salariés sur les PERCO qui sont investis en titres de PME-ETI sont soumis à un taux dérogatoire de 16 %. L’objectif était de faire en sorte que les nouveaux avantages consentis aux salariés et aux employeurs sous forme de revenus exonérés (intéressement, participation, retraite supplémentaire) ne se traduisent pas par un manque à gagner supplémentaire pour la sécurité sociale. La LFSS pour 2019 a toutefois supprimé le forfait social pour les entreprises de moins de 50 salariés qui ne sont pas soumises à l’obligation de mettre en place un dispositif de participation pour les sommes qu’elles versent au titre de la participation, de l’intéressement, ainsi que celles versées sur un plan d’épargne salariale quel que soit le support (PEE, PEI, PERCO). Le forfait social a également été supprimé pour les entreprises de moins de 250 salariés pour les sommes versées au titre de l’intéressement. Le taux du forfait social est en outre réduit à 10 % pour les abondements de l’employeur sur les fonds d’actionnariat salarié. La loi de finances pour 2021 a étendu l’application du taux de forfait social de 10 % aux versements unilatéraux des employeurs sur les fonds d’actionnariat salarié.
Les attributions de stock-options ou d’actions gratuites et les indemnités de mise à la retraite sont quant à elles soumises depuis 2008 à des contributions patronales spécifiques dont les taux actuels sont respectivement de 30 %, 20 % et 50 %.

Ces différentes contributions représentent une voie médiane entre l’absence totale d’assujettissement et l’application des taux de droit commun, plus élevés.
 

Précisions méthodologiques

Les sommes indiquées dans la colonne « masse des éléments de rémunération exclus de l’assiette des cotisations » du tableau ci-dessus correspondent aux montants versés par les employeurs dans le cadre des divers dispositifs répertoriés dans la première colonne du tableau (cf. dispositions juridiques en annexe 5 du PLFSS).
L’estimation de l’assiette de l’épargne salariale a été révisée en 2021 à partir de nouvelles données de l’Urssaf Caisse-nationale sur l’épargne salariale. En effet, ces nouvelles données provenant de la DSN, permettent d’estimer de manière plus précise, la part de l’épargne salariale (participation, intéressement, PEE) versée dans les entreprises de moins de 10 salariés. Les montants de l’épargne salariale disponibles dans l’enquête PIPA de la DARES qui ne couvre que les entreprises de 10 salariés et plus sont ainsi corrigés pour couvrir un champ complet. 


L’estimation de la perte d’assiette relative à la protection sociale complémentaire en entreprise a été calculée à partir des montants versés par les employeurs et les salariés au titre des contrats de prévoyance complémentaire. L’abondement de l’employeur a été estimé en faisant l’hypothèse qu’il représente environ 56 % du montant total des cotisations (cette hypothèse est conforme à celle retenue par la Cour des Comptes dans son relevé de constatations sur l’assiette des cotisations sociales et fiscales, et est par ailleurs confirmée par une enquête de l’Irdes sur la participation des employeurs au financement de la prévoyance complémentaire, cf. Questions d’économie de la santé n° 181 2012). De même, l’évaluation de l’assiette liée aux dispositifs de retraite supplémentaire est déduite du montant des cotisations versées par les employeurs au titre des contrats de retraite supplémentaire. Les données relatives au montant des cotisations versées ont été collectées par la Drees dans le cadre du suivi statistique de l’épargne retraite. L’abondement de l’employeur à ces dispositifs a été fixé par hypothèse à 60 % du montant total des cotisations versées. Ce taux est conforme à celui repris par la Cour des comptes dans son rapport sur la sécurité sociale de 2007. La méthode d’estimation de cette assiette a également été modifiée depuis le PLFSS 2010, pour tenir compte du fait que la fraction des cotisations versées par l’employeur excédant un certain seuil (5 % du plafond de la sécurité sociale (PSS) ou 5 % de la rémunération soumise à cotisations sociales dans la limite de 5 fois le PSS) est réintégrée à l’assiette des cotisations sociales.
L’estimation de la perte d’assiette relative aux indemnités de rupture se base sur les montants d’indemnités déclarés par les employeurs dans la Déclaration Annuelle de Données Sociales (DADS) et dans les Déclarations Sociales Nominatives (DSN).
 

Organisme responsable de la production de l’indicateur : DSS