Objectif n°1 : Revenir progressivement à l’équilibre financier de la sécurité sociale
Assurer le suivi de la dette globale de la sécurité sociale sur le champ des régimes de base, du FSV, de la CADES et du Fonds de réserve pour les retraites (FRR) en retraçant les dettes financières essentiellement portées par l’ACOSS et la CADES, ainsi que les actifs financiers principalement constitués des actifs du FRR.
En raison de la crise économique des années 2008 et 2009, l’endettement financier net a fortement augmenté pour atteindre plus de 111,2 Md€ en 2011. Un ralentissement de la dynamique haussière a ensuite été observé entre 2012 et 2014. Cette décélération a précédé le début de l’amélioration en 2015 marquée par une diminution de 0,5 Md€ de l’endettement financier net par rapport à 2014. Cette inversion de tendance s’est confirmée en 2016 puis fortement amplifiée à compter de 2017, portant l’endettement financier net de la sécurité sociale à 74,6 Md€ à fin 2019, les capacités d’amortissement de la CADES excédant l’accroissement de l’endettement du régime général. Cependant, les conséquences économiques de la crise sanitaire ont entrainé une nouvelle dégradation à partir de 2020. Après s’être accru de 36,0 Md€ entre 2019 et 2020, puis de 7,4 Md€ entre 2021 et 2022, le niveau d’endettement en 2023 diminue légèrement par rapport à 2022 et atteint 104,7 Md€
Tableau 1 ● Endettement financier de la sécurité sociale
Notes : Les dettes ACOSS et CADES sont celles représentées par un titre, l'actif FRR renvoie aux valeurs mobilières et titres de placement. L’endettement net correspond à la différence entre le passif financier et l’actif financier
Graphique 1 ● Endettement financier de la sécurité sociale
Source : ACOSS/DSS
La trajectoire de l’endettement net suit celle du passif (ou de la dette) et traduit d’abord la réduction des déficits des régimes de base et du FSV amorcée en 2013 en même temps que la progression de l’amortissement de la dette portée par la CADES, puis le retour de déficits importants en 2020.
Le passif financier s’élève à 166,1 Md€ au 31 décembre 2023, en diminution de 13,7 Md€ par rapport à 2022 après avoir augmenté de 46,3 Md€ entre 2019 et 2020 en raison de la persistance des effets de la crise sanitaire et s'être stabilisé entre 2020 et 2022. Dans le cadre fixé par l’article L. 139-3 du code de la sécurité sociale, l’endettement porté par l’ACOSS est exclusivement de court terme, à savoir à un horizon inférieur à un an. Si la dette de l’Agence, constituée principalement de titres de créances négociables (Negotiable european commercial papers et euro commercial papers) augmente sur la période, elle diminue ponctuellement du fait des reprises de dettes opérées par la CADES. Ainsi, la baisse observée de 24 Md€ entre 2022 et 2023 est directement imputable à la reprise opérée par la CADES.
La dette de la CADES, émise sous forme de titres (emprunts obligataires et assimilés et titres de créances négociables), augmente fortement en 2011 essentiellement du fait du financement des reprises de dette votées en LFSS pour 2011. Elle diminue ensuite progressivement entre 2012 et 2015, avant d’augmenter sensiblement en 2016 sous l’effet d’une
reprise de 23,6 Md€. Entre 2017 et 2019, elle reprend sa diminution et s’établit à 92 Md€ en 2019 conformément au rythme d’amortissement anticipé. Les reprises de déficits en 2020 et 2023, soit 127,3 Md€ sur les 136 Md€ prévus sur la période 2020-2024 par la loi du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l’autonomie, ont conduit à une augmentation de l’ordre de 56,1 Md€ entre 2019 et 2023.
Les actifs financiers de la sécurité sociale sont constitués pour l’essentiel de valeurs mobilières et de titres de placement et des encours de trésorerie disponibles. Les actifs financiers constatés ont augmenté de 4,3 Md€ en 2023. L’actif du FRR s’élève au 31 décembre 2023 à 21,2 Md€ et est composé d’action, d’obligations, titres de créances négociables ou encore de produits financiers contractés auprès d’organismes de placement collectif. Les autres actifs financiers de la sécurité sociale correspondent notamment aux valeurs mobilières et titres de placements des régimes obligatoires de base (détenus à 70 % par la Banque de France), aux encours bancaires de l’ACOSS et de la CADES et aux créances nettes détenues par la CADES et le FRR.
Construction de l’indicateur
L’endettement financier net de la sécurité sociale est calculé sur le champ des régimes de base, du FSV, de la CADES et du FRR. Il correspond à la différence entre les passifs financiers ou dettes financières essentiellement portés par la CADES et l’ACOSS, et qui représente le cumul des déficits passés restant à financer, et les actifs financiers placés ou détenus en trésorerie, essentiellement constitués des actifs du FRR. Il ne tient pas compte des immobilisations, des capitaux propres négatifs (même si l’endettement financier destiné à financer la dette lui correspond en partie), des provisions pour risque et charge, et enfin des actifs et passifs circulant. Il reflète ainsi une partie de la situation bilantielle ou patrimoniale des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement, à l’amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit. Cette situation est présentée cette année encore de manière exhaustive dans le tableau patrimonial de l’annexe A à la loi de financement de la sécurité sociale et commentée dans l’annexe 3 au projet de loi de financement de la sécurité sociale. À partir de l’exercice 2022, elle sera détaillée dans l’annexe 2 à la loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale.
Précisions méthodologiques
Il a été choisi d’isoler les dettes financières de l’ACOSS et de la CADES ainsi que les actifs financiers du FRR. Il est à noter que les dettes de l’ACOSS et de la CADES sont celles représentées par un titre, à savoir des emprunts obligataires ou assimilés et autres titres de créance négociables comme des Negotiable european commercial papers ou des euro commercial papers. Il n’est donc pas tenu compte des dettes de l’ACOSS et de la CADES à l’égard d’établissements de crédit comme la Caisse des dépôts et consignations, ni des dépôts de l’ACOSS ni des autres passifs, à savoir essentiellement les dépôts de garantie reçus par la CADES. Par ailleurs, l’actif financier du FRR correspond aux valeurs mobilières et titres de placement détenus par le FRR mais n’intègre pas son encours bancaire.
Organisme responsable de la production de l’indicateur : DSS