2.1. Equilibre de l’ensemble des régimes de base de sécurité sociale et du FSV

Finalité

Cet indicateur mesure le taux d’adéquation des dépenses et des recettes des régimes de base de la sécurité sociale et du Fonds de Solidarité Vieillesse. Il synthétise ceux présentés pour chacune des branches de la protection sociale, examinées dans les différents rapports d’évaluation des politiques de sécurité sociale, et vise à apprécier l’équilibre financier global des régimes de base et du FSV et à comparer la situation financière des différentes branches.

Résultats

Pour l’ensemble des régimes de base de sécurité sociale et du FSV, l’équilibre réalisé et projeté se présente ainsi :

Tableau 1 ● Taux d’adéquation des dépenses avec les recettes du régime général de la sécurité sociale et du FSV

Source : PLFSS pour 2023

En 2019, la situation financière globale des régimes de base et du FSV s’est légèrement dégradée : si le déficit du FSV s’est légèrement résorbé, le solde des régimes de base s’est trouvé en déficit (-0,2 Md€). D’une part le contexte macroéconomique a été moins favorable en raison d’un environnement international moins porteur ; d’autre part, la non compensation à la sécurité sociale des mesures d’urgence économique et sociale (MUES) ont pesé sur les comptes sociaux à hauteur de 2,8 Md€. S’y ajoutent d’autres pertes de recettes non compensées par l’Etat : exonérations sur le forfait social et baisse des taux de cotisation maladie des régimes spéciaux d’entreprise, notamment. Aussi, en dépit d’une maitrise des dépenses qui s’est poursuivie (ONDAM en évolution de 2,6 %, revalorisation des prestations légales limitée à 0,3 %), le solde des régimes de base et du FSV s’est établi à -1,7 Md€ après -1,4 Md€ en 2018.

En 2020, le déficit agrégé des régimes de base et du fonds de solidarité vieillesse (FSV) s’est établi à ­39,7 Md€. Cet effondrement reflète l’effet de ciseaux de la crise sanitaire et de la récession qui l’accompagne, qui ont pesé à la baisse sur les recettes et à la hausse sur les charges. Ces dernières ont progressé de 6,2 %, reflétant le surcroit de dépenses du champ de l’ONDAM liées à la crise sanitaire (18,3 Md€) et, dans une moindre mesure, les premières revalorisations décidées dans le cadre du Ségur de la santé. Les transferts versés ont augmenté la dotation à Santé publique France de 4,8 Md€. Parallèlement, les autres prestations ont été tirées par une revalorisation plus forte qu’en 2019 (+0,8 % en moyenne après 0,3 %), en raison de la revalorisation différentiée selon le niveau de pension et plus sur la totalité des pensions. Deux facteurs ont limité la hausse des dépenses des régimes de base et du FSV : des dépenses de prestations familiales stables et la chute de la charge de compensation démographique de la CNAV.
Parallèlement, les recettes des régimes de base et du FSV se sont élevées à 390,8 Md€, en recul de 2,9 % par rapport à 2019. Les cotisations des salariés se sont repliées sous l’effet de la contraction de la masse salariale du secteur privé. En parallèle, les cotisations brutes des non-salariés se sont effondrées, en raison des reports octroyés en réponse à la chute brutale d’activité. La mise en place d’exonérations et d’aides au paiement exceptionnelles de prélèvements sociaux dans le cadre de la crise a renforcé la baisse des cotisations ; ces exonérations et aides au paiement sont toutefois compensées par l’Etat, et donc neutres sur le solde. Le contexte économique a aussi eu pour conséquence la très forte hausse des charges liées au non recouvrement, qui se sont élevées à 5,5 Md€ sur le seul champ du régime général. En raison de la hausse sensible des produits de CSG remplacement, sous l’effet du recours à l’activité partielle, de la hausse du chômage, et, dans une moindre mesure, du surcroît d’indemnités journalières, les recettes de CSG se sont aussi nettement repliées, bien que dans une proportion moindre que les cotisations sociales. Enfin, les transferts reçus par le régime général ont connu une très nette hausse en 2020, la CNAV ayant bénéficié du transfert exceptionnel de 5,0 Md€ en provenance du Fonds de réserve des retraites au titre de la soulte des industries électriques et gazières. 

En 2021, le solde des régimes de base et du FSV s’est établi à 24,3 Md€, soit une amélioration de 15,5 Md€ par rapport au déficit record de 2020, portée par la reprise de l’activité. Les régimes de base ont par ailleurs connu une évolution importante de leur périmètre en 2021 : ils intègrent désormais la branche autonomie (CNSA) en tant que cinquième branche.
Les dépenses des régimes de base et du FSV ont augmenté de 5,6 % en 2021, majorées à hauteur de 1,0 point par l’effet de périmètre lié à la création de la cinquième branche. Alors que cette croissance reflétait en 2020 les dépenses au titre de la crise sanitaire (18,3 Md€ bruts au total, dont 13,7 Md€ sur les prestations), ces dernières n’ont pas joué sur la croissance des dépenses en 2021 puisqu’elles se sont élevées à des niveaux comparables (respectivement 18,2 Md€ et 13,5 Md€). L’essentiel de la montée en charge des mesures décidées dans le cadre du Ségur de la santé est intervenu en 2021 et explique la croissance des dépenses dans le champ de la santé. La croissance des prestations vieillesse a ralenti, en raison d’une revalorisation plus faible (+0,4 % après +0,8 % en2020). Les dépenses liées aux prestations famille ont diminué, en lien avec le transfert des dépenses d’allocation d'éducation de l'enfant handicapé (AEEH) à la branche autonomie (opération neutre sur le solde des régimes de base). Les transferts versés ont progressé de près de 7,0 Md€ en raison principalement des effets de périmètre liés à l’intégration de la CNSA (dont les concours versés aux départements au titre de l’allocation personnalisée d'autonomie et de la prestation de compensation du handicap notamment), mais aussi du transfert aux établissements de santé et médico-sociaux visant à soutenir leurs investissements et des surcoûts Covid, qui transitent pour partie par les transferts s’agissant des dotations au FIR ou à Santé Publique France.
Les recettes ont progressé de 9,2 % ; elles auraient progressé de 8,0 % en neutralisant l’effet de périmètre lié à l’intégration de la CNSA au régime général (et donc des recettes propres de CSG, CASA et CSA qu’elle percevait déjà en 2020). Cette hausse a résulté de la reprise de l’activité, portant notamment la croissance de la masse salariale du secteur privé à 8,9 % (après -5,7 % en 2020). Toutefois, malgré le poids d’autres assiettes moins dynamiques et la hausse des prises en charges de cotisations par l’Etat, sous l’effet du maintien des dispositifs d’exonérations exceptionnelles et de l’enregistrement dans les comptes 2021 des exonérations de la deuxième vague (septembre à décembre 2020), les cotisations sociales nettes ont augmenté (+10,5 %) à un rythme bien supérieur à celui de la masse salariale. Elles ont en effet été majorées par la régularisation des cotisations des travailleurs indépendants non appelées en 2020 pour faire face à la crise. La mise en place de plans d’apurement a également permis d’améliorer le recouvrement des créances, conduisant à une nette baisse des charges liées au non recouvrement (­6,7 Md€ par rapport à 2020 sur le champ du régime général).

En 2022, le déficit atteindrait 17,8 Md€, soit une réduction de 6,4 Md€. La croissance des dépenses ralentirait nettement en 2022 (+3,9%), reflétant l’effet baissier de la diminution de plus d’un tiers des dépenses exceptionnelles liées à la crise sanitaire (les surcoûts provisionnés passants de 18,2 Md€ sur l’Ondam 2021 à 11,5 Md€). Toutefois, les dépenses seraient tirées à la hausse par les mesures prises en réponse à l’augmentation marquée de l’inflation. Les prestations sociales, qui en vertu des règles en vigueur ont été revalorisées de 1,1 % au 1er janvier 2022 (pour les pensions de retraite) et de 1,8 % au 1er avril (pour les prestations familiales, d’invalidé et les rentes AT-MP), ont bénéficié d’une revalorisation anticipée de 4,0 % au 1er juillet dans le cadre de la loi en faveur du pouvoir d’achat, par anticipation de la prochaine revalorisation légale. Au total, les prestations vieillesse repartiraient à la hausse en 2022 (+4,8 % après +2,1 % en 2021) et les prestations famille progresseraient de 3,0 %, l’effet en moyenne annuelle des revalorisations (+3,4 %) étant atténué par le contrecoup de l’avancement de la prime de naissance au 7ème mois de grossesse (contre le 2ème mois après la naissance précédemment). Enfin, les dépenses ont également été soutenues par la hausse du point d’indice et une nouvelle montée en charge du Ségur de la santé dans le secteur du médico-social.
La progression des recettes en 2022 (+5,3 %) serait avant tout liée à la conjoncture économique, sur le front de la croissance, de l’emploi, des salaires et des prix. Les projets de loi de finance et de financement pour 2023 retiennent une hypothèse d’inflation (hors tabac) de 5,4 % en moyenne annuelle et une croissance du PIB en volume de 2,7 %, alors que la masse salariale soumise à cotisations du secteur privé, portée entre autres par la reprise de l’emploi, la baisse du recours à l’activité partielle et les hausses successives du SMIC, progresserait de 8,4 %.

En 2023, le déficit des régimes obligatoires de base et du FSV atteindrait 6,8 Md€, en très nette amélioration par rapport à 2022 (11,0 Md€). Les dépenses ne progresseraient que de 2,1 %, à la faveur d’une diminution des dépenses sous Ondam du fait du repli des dépenses attendues liées à la crise, provisionnées à hauteur de 1 Md€ (après 11,5 Md€ en 2022), mais d’une poursuite des effets de l’inflation sur les prestations : à la revalorisation anticipée de 4,0 % de juillet 2022 s’ajouterait ainsi une revalorisation de 0,8 % des pensions au 1er janvier 2023 et de 1,7 % des prestations indexées au 1er avril. Les recettes croîtraient de 4,1 %, soutenues par la masse salariale du secteur privé.

A partir de 2024, à législation inchangée, les prestations continueraient d’être portées par le contexte d’inflation persistant, mais avec un effet retard moyen d’une année pour les pensions et les autres prestations, alors que les recettes réagiraient davantage au contexte contemporain de l’année. Le ralentissement progressif de l’inflation, au rythme d’un point par an environ (de 4,3 % en 2023 à 2,1 % en 2025), participerait ainsi à une dégradation du solde en 2024 et à nouveau en 2025, malgré une progression maîtrisée de l’Ondam. En 2024, le déficit des régimes obligatoires de base et du FSV se creuserait ainsi à 8,8 Md€, les recettes (+3,9 %) évoluant légèrement en deçà de la dépense (+4,2 %). En 2025, il atteindrait 12,7 Md€, avec encore une progression des recettes (+3,1 %), moindre que celle des dépenses (+3,7 %). Le déficit se réduirait à partir de 2026, l’effet du différentiel d’inflation d’une année sur l’autre disparaissant quasiment, et atteindrait 11,8 Md€.

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