2.2. Veiller à l’efficience de la gestion financière de l’URSSAF caisse nationale (ex-ACOSS)

Finalité

Le présent indicateur permet de suivre le niveau de trésorerie de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) ainsi que les taux auxquels elle se finance. Ainsi, il rend compte du respect des limites fixées à l’ACOSS par la loi de financement de la sécurité sociale dans l’exercice de sa mission de financement et de gestion commune des besoins de trésorerie du régime général et des régimes qui ont recours à elle afin de mobiliser des ressources non permanentes. Il présente le coût de financement des besoins de trésorerie et de son évolution, qui sont liés, au-delà du taux d’intérêt et de la qualité de signature de l’agence, d’une part aux modalités conventionnelles de financement accordées à l’ACOSS par la Caisse des dépôts et consignations (CDC), et d’autre part, aux choix effectués par l’agence au vu des besoins de financement prévisionnels entre les différents types de financements proposés par ses partenaires bancaires et ses instruments de marché (Negotiable european commercial papers ou NeuCP – anciennement billets de trésorerie –, titres émis sur les marchés monétaires de la place de Paris, Euro commercial papers ou ECP, titres émis sur les marchés monétaires de la place de Londres). Il permet ainsi de s’assurer que les choix opérés par l’ACOSS en matière de financement ne conduisent pas à des coûts déconnectés des conditions de marché.

Résultats

Jusqu’en 2019, les résultats de cet indicateur s’inscrivent dans la continuité des évolutions observées depuis 2010 s’agissant de la structuration du financement de la trésorerie de l’ACOSS, et notamment de l’augmentation de la part des titres de créances négociables dans l’emprunt global. Cette augmentation s’accompagne d’un renforcement de la politique de gestion des risques financiers et de l’approbation chaque année par les tutelles de la stratégie d’émission de l’agence en application des dispositions de l’article L. 139-3 du code de la sécurité sociale. En revanche, les résultats de cet indicateur pour 2020 ont connu une évolution sans précédent. En effet, la crise sanitaire a entraîné une hausse massive du besoin de financement de l’ACOSS et une modification de la structure de celui-ci, laissant une place plus large aux financements bancaires. L’année 2021 reste marquée par la crise, mais le financement a retrouvé une structure proche de celle observée auparavant, marquée par un recours quasi-exclusif au financement de marché.  
Pour l’année 2021, le niveau d’emprunt maximal de l’ACOSS a été fixé par le législateur à 95 Md€, soit un montant identique à celui de 2020 après avoir été relevé par décrets de 39 Md€ à 70 Md€ en mars  puis à 95 Md€ en mai . Les points bas de trésorerie ont été, pour chacune des années présentées, inférieurs aux plafonds votés en loi de financement de la sécurité sociale.

Le besoin de financement moyen de l’ACOSS a légèrement augmenté en 2021 : 44,2 Md€ contre 42,5 Md€ en 2020. Ces montants restent très élevés en comparaison de ceux observés avant la crise (18,2 Md€ en 2019). Le « point bas » est cependant rehaussé par rapport à 2020 (-89,7 Md€) et a atteint -79,7 Md€ en « brut », c'est-à-dire y compris les financements liés à la gestion des risques financiers et les avances aux tiers (CNRACL et CANSSM).
 

Graphique 1 ● Montant moyen emprunté au regard du plafond fixé en LFSS

2011(1) : 58 000 jusqu'au 31 mai 2011; 2016(2) : 40 000 de janvier à fin juillet 30 000 d'août à décembre ; 2020(3) : 39 de janvier à mars, 70 000 de mars à mai, 95 000 de mai à décembre 
Source : ACOSS

Tableau 2 ● Encours moyens des avances octroyées par l’ACOSS

*Eonia (European over night interest average) correspond à la moyenne pondérée des taux sur le marché monétaire au jour le jour sur le marché européen (l’Eonia moyen sur l’année 2021 s’établit à -0,48%). ** sur une base 365 jours. 
Source : ACOSS

Les données retracées dans le tableau ci-dessus illustrent par ailleurs la modification de la structure de financement de l’ACOSS et la place plus large faite aux instruments de marché.
La stratégie développée par l’agence, en vue de la sécurisation de la couverture des besoins, et plus particulièrement de l’échéance mensuelle du versement des pensions, est fondée sur la hiérarchisation suivante des outils : 
-  les prêts « pensions vieillesse » spécifiquement mobilisés auprès de la Caisse des dépôts et consignations pour assurer la couverture des pics mensuels des besoins de trésorerie. Ces financements spécifiques pour l’échéance du versement des pensions vieillesse prennent la forme de NeuCP CDC (titres émis par l’ACOSS et souscrits par la CDC) depuis la convention 2015-2018 liant l’ACOSS et la CDC. Ce dispositif a été reconduit dans la convention 2019-2023 ;
- l’optimisation des trésoreries publiques et sociales (avec un effet vertueux sur l’endettement maastrichtien), via la souscription de NeuCP et le dépôt de disponibilités, est réalisée avec la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) ou l’Agence France Trésor : l’encours moyen à ce titre s’élève à 500 Md€ en 2021 ;
- les financements de marché, pour des maturités plus longues que pour les autres instruments, de façon à éviter une exposition non contrôlée au risque de liquidité de très court terme : la maturité moyenne pour les ECP s’établit à 93 jours en 2021 (inférieure aux 106 jours en moyenne en 2020) et celle des NeuCP à 84 jours (en hausse par rapport aux 62,6 jours en moyenne en 2020), traduisant une démarche de sécurisation des financements accrue dans un contexte de crise sanitaire et économique. La part des ECP dans les financements de marché, et partant dans l’ensemble des instruments de financement (74 %), reste élevée compte tenu de la maturité plus longue offerte par ces instruments, des taux plus favorables que ceux des NeuCP (24,5 % en 2021 contre 22 % en 2020), et d’une capacité plus importante de ce marché à absorber les transactions portant sur des montants importants. 

Enfin, le taux moyen annuel de financement de l’ACOSS, qui est déterminé en rapportant son coût de financement au montant moyen emprunté durant l’année, marque une forte inflexion à la baisse sur la période 2012-2021 par rapport aux années précédentes où ce taux moyen s’établissait autour de 4 %. En 2021, ce taux est négatif en moyenne sur l’année (-0,611 %), en lien avec les taux d’intérêt du marché, plus favorable qu’en 2020 (-0,339%) pour laquelle il intégrait l’augmentation des taux d’intérêt au début de la crise sanitaire.
La mobilisation des instruments de marché, dans un contexte marqué par une demande très soutenue de titres de court terme et par une appétence forte des investisseurs pour la qualité, comme les années précédentes, a permis à l’ACOSS d’obtenir des marges négatives sur les ECP et les NeuCP (cf. tableau 1), ce qui conduit à constater des produits financiers sur les emprunts (371,8 M€) et des charges sur les placements et dépôts de marché ainsi que sur les soldes créditeurs quotidiens (100,5 M€). 
Par conséquent, le coût de financement s’est établi à -269,2 M€ en 2021 contre -142,4 M€ en 2020, c’est-à-dire que les opérations de financement des besoins de trésorerie du régime général et d’autres régimes obligatoires de base ont engendré des intérêts positifs et in fine un résultat positif à hauteur de 271,3 M€ , permettant ainsi de redistribuer comme en 2020 des produits d’intérêt aux branches du régime général. Cette augmentation s’explique principalement par un effet volume, avec une forte augmentation des sommes levées sur les marchés.
Il convient de noter que l’ensemble des données présentées doit être analysé en tenant compte de l’effet très déformant des taux d’intérêt négatifs qui inversent la compréhension des indicateurs.
Mutualisation des trésoreries sociales : Les dispositions de l’article L. 225-1-4 du code de la sécurité sociale ouvrent la possibilité pour l’ACOSS d’octroyer, contre rémunération et selon certaines limites de maturité, des avances de trésorerie aux régimes obligatoires de base de sécurité sociale habilités par la loi à recourir à l’emprunt. Cet article consacre l’ACOSS comme premier emprunteur des besoins courants des organismes de base de sécurité sociale.
Sur l’année 2021, la CANSSM, la CNRACL et la CPRP SNCF ont bénéficié d’avances de trésorerie de l’ACOSS pour un encours moyen de 1,1 Md€. À noter que la CNIEG effectue sur certaines périodes des dépôts de disponibilités courantes sur le compte de l’ACOSS. De plus, le montant cumulé des avances de trésorerie à la CNRACL a encore augmenté et s’est élevé à 1,6 Md€ en 2021 contre 1,4 Md€ en 2020. 
Compte tenu du taux de financement négatif de l’ACOSS, le taux de rémunération appliqué aux avances de trésorerie en 2021 est nul.
 

Tableau 2 ● Encours moyens des avances octroyées par l'URSSAF caisse nationale

Source : URSSAF caisse nationale
 

Organisme responsable de la production de l’indicateur : URSSAF caisse nationale