Objectif n°1 : Revenir progressivement à l’équilibre financier de la sécurité sociale

2.2. Veiller à l’efficience de la gestion financière de l’URSSAF caisse nationale (ex-ACOSS)

Finalité

Le présent indicateur permet de suivre le niveau de trésorerie de l’URSSAF caisse nationale (ex-ACOSS) ainsi que les taux auxquels elle se finance. Ainsi, il rend compte du respect des limites fixées à l’URSSAF caisse nationale par la loi de financement de la sécurité sociale dans l’exercice de sa mission de financement et de gestion commune des besoins de trésorerie du régime général et des régimes qui ont recours à elle dans le cadre de leurs ressources non permanentes (notamment la CCMSA). Il présente le coût de financement des besoins de trésorerie et de son évolution, qui sont liés, au-delà du taux d’intérêt et de la qualité de signature de la caisse nationale, d’une part aux modalités conventionnelles de financement accordées à l’URSSAF caisse nationale par la Caisse des dépôts et consignations (CDC), et d’autre part, aux choix effectués par l’URSSAF caisse nationale au vu des besoins de financement prévisionnels entre les différents types de financements proposés par ses partenaires bancaires et ses instruments de marché (Negotiable european commercial papers ou NeuCP – anciennement billets de trésorerie –, Euro commercial papers ou ECP). Il permet ainsi de s’assurer que les choix opérés par l’URSSAF caisse nationale en matière de financement ne conduisent pas à des coûts déconnectés des conditions de marché.

Résultats

Jusqu’en 2019, les résultats de cet indicateur s’inscrivent dans la continuité des évolutions observées depuis 2010 s’agissant de la structuration du financement de la trésorerie de l’URSSAF caisse nationale, et notamment de l’augmentation de la part des titres de créances négociables dans l’emprunt global. Cette augmentation s’accompagne d’un renforcement de la politique de gestion des risques financiers et de l’approbation chaque année par les tutelles, de la stratégie d’émission de la caisse en application des dispositions de l’article L. 139-3 du code de la sécurité sociale. En revanche, les résultats de cet indicateur pour 2020 ont connu une évolution sans précédent. En effet, la crise sanitaire a entraîné une hausse massive du besoin de financement de l’URSSAF caisse nationale et une modification de la structure de celui-ci, laissant une place plus large aux financements bancaires. Le plafond de recours par l’URSSAF caisse nationale aux ressources non permanentes a été maintenu par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2021 à son niveau de 2020. Initialement fixé à 39 Md€ par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020, celui-ci avait fait l’objet de deux relèvements à 70 Md€ puis 95 Md€.

Pour l’année 2020, le niveau d’emprunt maximal de l’URSSAF caisse nationale a initialement été fixé par le législateur à 39 Md€, contre 38 Md€ en 2019 et en 2018. Il a néanmoins été relevé par décrets à 70 Md€ en mars puis à 95 Md€ en mai. Les points bas de trésorerie ont été, pour chacune des années présentées, inférieurs aux plafonds votés en loi de financement de la sécurité sociale.

Le besoin de financement moyen de l’URSSAF caisse nationale a fortement augmenté en 2020 : 42,5 Md€ contre 18,9 Md€ en 2019, avec un point bas de 89,7 Md€ en « brut », c'est-à-dire comprenant les financements liés à la gestion des risques financiers et les avances aux tiers (CNRACL et CANSSM), en-dessous du plafond de trésorerie fixé en « brut » à 95 Md€ pour cette période.

Graphique 1 ● Montant moyen emprunté au regard du plafond fixé en LFSS

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20111 : 58 000 jusqu'au 31 mai 2011; 20162 : 40 000 de janvier à fin juillet 30 000 d'août à décembre ; 20203 : 39 de janvier à mars, 70 000 de mars à mai, 95 000 de mai à décembre 
Source : URSSAF caisse nationale

 

Tableau 1 ● Indicateurs de gestion financière de l'URSSAF caisse nationale

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*Eonia (European over night interest average) correspond à la moyenne pondérée des taux sur le marché monétaire au jour le jour sur le marché européen (l’Eonia moyen sur l’année 2019 s’établit à -0,39 %). ** sur une base 365 jours. 
Source : URSSAF caisse nationale

Les données retracées dans le tableau ci-dessus illustrent par ailleurs la modification de la structure de financement de l’URSSAF caisse nationale et la place plus large faite à la mobilisation de la trésorerie disponible des autres organismes de la sphère sociale et aux instruments de marché. Néanmoins, le contexte de crise a conduit l’URSSAF caisse nationale à privilégier à certaines périodes de l’année un recours plus étendu aux financements bancaires à des conditions financières moins favorables.
La stratégie développée par l’URSSAF caisse nationale, en vue de la sécurisation de la couverture des besoins, et plus particulièrement de l’échéance mensuelle du versement des pensions, est fondée sur la hiérarchisation suivante des outils : 
-    les prêts « pensions vieillesse » spécifiquement mobilisés auprès de la Caisse des dépôts et consignations pour assurer la couverture des pics mensuels des besoins de trésorerie. Ces financements spécifiques pour l’échéance du versement des pensions vieillesse prennent la forme de NeuCP CDC depuis la convention 2015-2018 liant l’URSSAF caisse nationale et la CDC. Ce dispositif a été reconduit dans la convention 2019-2023 ;
-    l’optimisation des trésoreries publiques et sociales (avec un effet vertueux sur l’endettement maastrichtien), via la souscription de billets de trésorerie et le dépôt de disponibilités, est réalisée avec la Caisse d’amortissement de la dette sociale, l’Agence France Trésor, ou encore la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie : l’encours moyen à ce titre s’élève à 1,1 Md€ en 2020 ;
-    les financements de marché, pour des maturités plus longues qu’avec les autres instruments, de façon à éviter une exposition non contrôlée au risque de liquidité de très court terme : la maturité moyenne pour les ECP s’établit à 106 jours en 2020 (supérieure aux 44 jours en moyenne en 2019) et celle des NeuCP à 62,6 jours (en forte hausse par rapport aux 13,4 jours en moyenne en 2019), traduisant une démarche de sécurisation des financements, accrue dans un contexte de crise sanitaire et économique. La part des ECP dans les financements de marché, et partant dans l’ensemble des instruments de financement (54 %), reste élevée compte tenu de la maturité plus longue offerte par ces instruments, des taux plus favorables que ceux des NeuCP, et d’une capacité plus importante de ce marché à absorber les transactions portant sur des montants importants. Cependant, elle a diminué par rapport à 2019 (74 %) en raison du recours plus important au financement bancaire et aux NeuCP souscrits sur les marchés financiers (22 % en 2020 contre 19 % en 2019).

Enfin, le taux moyen annuel de financement de l’URSSAF caisse nationale, qui est déterminé en rapportant le coût de financement de l’URSSAF caisse nationale au montant moyen emprunté durant l’année, marque une forte inflexion à la baisse sur la période 2011-2017 (avec des niveaux de taux particulièrement bas ces quatre dernières années) par rapport aux années précédentes où ce taux moyen s’établissait autour de 4 %. En 2020, ce taux est négatif en moyenne sur l’année ( 0,339 %), en lien avec les taux d’intérêt du marché, légèrement moins favorable qu’en 2019 (-0,630 %) en raison d’une augmentation des taux d’intérêt au début de la crise sanitaire.

La mobilisation des instruments de marché, dans un contexte marqué par une demande très soutenue de titres de court terme et d’une appétence forte des investisseurs pour la qualité, comme les années précédentes, a permis à l’URSSAF caisse nationale d’obtenir des marges négatives sur les ECP et les NeuCP (cf. tableau 1), ce qui conduit à constater des produits financiers sur les emprunts (239,9 M€) et des charges sur les placements et dépôts de marché ainsi que sur les soldes créditeurs quotidiens (97,5 M€). 

Par conséquent, le coût de financement s’est établi à -142,4 M€ en 2020 contre -119,9 M€ en 2019, c’est-à-dire que les opérations de financement des besoins de trésorerie du régime général et d’autres régimes obligatoires de base ont généré des intérêts positifs et in fine un résultat positif à hauteur de 143,4 M€ , permettant ainsi de redistribuer comme en 2020 des produits d’intérêt aux branches du régime général. Cette augmentation s’explique principalement par un effet volume, avec une forte augmentation des sommes levées sur les marchés.
Il convient de noter que l’ensemble des données présentées doit être analysé en tenant compte de l’effet très déformant des taux d’intérêt négatifs qui inversent la compréhension des indicateurs.
 

Mutualisation des trésoreries sociales : Les dispositions de l’article L. 225-1-4 du code de la sécurité sociale ouvrent la possibilité pour l’URSSAF caisse nationale d’octroyer, contre rémunération et selon certaines limites de maturité, des avances de trésorerie aux régimes obligatoires de base de sécurité sociale habilités par la loi à recourir à l’emprunt. Cet article consacre l’URSSAF caisse nationale comme premier emprunteur des besoins courants des organismes de base de sécurité sociale, comme la CNRACL et la CCMSA qui en sont les principaux bénéficiaires en 2020.
Depuis le 1er janvier 2016, l’URSSAF caisse nationale assure le financement intégral des besoins de trésorerie des régimes agricoles de base. Cependant, au regard de la crise sanitaire, l’URSSAF caisse nationale n’a pas pu assurer la totalité de la couverture des besoins de trésorerie de la CCMSA. Dans un objectif de diversité des financements de la sphère sociale, la direction de la Sécurité sociale a demandé à la CCMSA qu’elle se refinance via son pool bancaire à compter de fin avril 2020. Sur l’année 2020, la CANSSM, la CNRACL, la CNIEG et la CPRP SNCF ont bénéficié d’avances de trésorerie de l’URSSAF caisse nationale pour un encours moyen de 1,1 Md€. A noter qu’en contrepartie, la CNIEG effectue sur certaines périodes des dépôts de disponibilités courantes sur le compte de l’URSSAF caisse nationale. De plus, en raison de la crise sanitaire, le montant cumulé des avances de trésorerie à la CNRACL a fortement augmenté et s’est élevé à 114,1 Md€ en 2020 contre 12,8 Md€ en 2019. 
Compte tenu du taux de financement négatif de l’URSSAF caisse nationale, le taux de rémunération appliqué aux avances de trésorerie en 2020 est nul.
 

Tableau 2 ● Encours moyens des avances octroyées par l'URSSAF caisse nationale

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Source : URSSAF caisse nationale
 

Construction de l’indicateur : Les données nécessaires au renseignement des items suivis dans le cadre de cet indicateur sont fournies par l’URSSAF caisse nationale.
Jusqu’en 2010, le taux moyen annuel de financement présenté dans le tableau était déterminé en rapportant les frais financiers nets au solde moyen du compte URSSAF caisse nationale (avant financements externes) selon la convention de la base monétaire, c’est-à-dire sur une base de nombre de jours de 360. À partir de 2011, il est calculé de la même manière mais sur une base de 365 jours.
Le taux moyen annuel d’emprunt est déterminé en rapportant les seules charges débitrices (sans tenir compte des intérêts créditeurs par ailleurs enregistrés dans le cadre de la politique de placement des excédents ponctuels de trésorerie) aux montants totaux empruntés sur une base de nombre de jours exacte de 360.

Le taux moyen annuel servant de base de comparaison est la moyenne de l’European over night interest average (Eonia) journalier pondéré des avances mobilisées chaque jour par l’URSSAF caisse nationale. Il est calculé comme le rapport entre la somme des produits des emprunts journaliers par le taux journalier et la somme des emprunts.
 

Organisme responsable de la production de l’indicateur : URSSAF caisse nationale

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