2.2. Veiller à l’efficience de la gestion financière de l’URSSAF caisse nationale (ex-ACOSS)

Finalité

Le présent indicateur permet de suivre le niveau de trésorerie de l’ACOSS ainsi que les taux auxquels elle se finance. Ainsi, il rend compte du respect des limites fixées à l’Agence par la LFSS dans l’exercice de sa mission de financement et de gestion commune des besoins de trésorerie du régime général et des régimes qui ont recours à elle afin de mobiliser des ressources non permanentes. Il présente le coût de financement des besoins de trésorerie et de son évolution, qui sont liés, au-delà du taux d’intérêt et de la qualité de signature de l’Agence, d’une part aux modalités conventionnelles de financement accordées à l’ACOSS par la CDC, et d’autre part, aux choix effectués par l’Agence au vu des besoins de financement prévisionnels entre les différents types de financements proposés par ses partenaires bancaires et ses instruments de marché (Negotiable european commercial papers) ou NeuCP titres émis sur les marchés monétaires de la place de Paris, Euro commercial papers ou ECP, titres émis sur les marchés monétaires de la place de Londres). Il permet ainsi de s’assurer que les choix opérés par l’ACOSS en matière de financement sont performants au regard des conditions de marché.

Résultats

Jusqu’en 2019, les résultats de cet indicateur s’inscrivent dans la continuité des évolutions observées depuis 2010 s’agissant de la structuration du financement de la trésorerie de l’ACOSS et notamment de l’augmentation de la part des titres de créances négociables dans l’emprunt global. Cette augmentation s’accompagne d’un renforcement de la politique de gestion des risques financiers et de l’approbation chaque année par les tutelles de la stratégie d’émission de l’Agence en application des dispositions de l’article L. 139-3 du code de la sécurité sociale. En effet, la crise sanitaire de 2020 a entraîné une hausse massive du besoin de financement de l’ACOSS et une modification de la structure de celui-ci, laissant une place plus large aux financements bancaires. A partir de 2021, le besoin de financement de l’ACOSS a progressivement diminué pour retrouver en 2023 un niveau équivalent à celui de 2019.  En 2024, l’ACOSS a vu son niveau de besoin de financement augmenter sous l’effet de la dégradation des comptes des branches du régime général.  

Pour l’année 2024, le niveau d’emprunt maximal de l’ACOSS a été fixé par le législateur à 45 Md€, un montant identique à celui de 2023. Les points bas de trésorerie ont été, pour chacune des années présentées, inférieurs aux plafonds votés en loi de financement de la sécurité sociale (à l’exception de 2020 où le plafond d’emprunt a été relevé à deux reprises par décret pour faire face aux besoins de financement liés à la crise sanitaire), ce qui s’explique par la prudence avec laquelle doit être réalisée l’estimation des plafonds. Cette marge est d’ailleurs explicitement présentée au Parlement dans le cadre des annexes au PLFSS chaque année.

Le besoin de trésorerie moyen de l’ACOSS a légèrement diminué en 2024 : 1,4 Md€ contre 2,2 Md€ en 2023. Le « point bas » a lui atteint -40,1 Md€ en « brut », c'est-à-dire y compris les financements liés à la gestion des risques financiers et les avances aux tiers (CNRACL et CANSSM).

Graphique 1 ● Montant moyen emprunté au regard du plafond fixé en LFSS

Source : ACOSS

Tableau 1 ● Indicateurs de gestion financière de l’ACOSS

*Eonia (European over night interest average) correspond à la moyenne pondérée des taux sur le marché monétaire au jour le jour sur le marché européen (l’Eonia moyen sur l’année 2021 s’établit à -0,48 %).
** sur une base 365 jours.
Source : ACOSS

Les données retracées dans le tableau ci-dessus illustrent la structure de financement de l’ACOSS. Si cette dernière a pu par le passé avoir recours au financement bancaire, notamment auprès de la CDC, depuis 2021, pour des raisons d’optimisation des coûts de financement, l’Agence se finance uniquement sur les marchés financiers. 
En 2024, l’encours de dette moyen était réparti entre deux marchés financiers : 
-    Le marché des Euro commercial papers (ECP) pour un encours moyen de 19,7 Md€ ;
-  Le marché des negotiable european commercial papers (NeuCP) pour un encours moyen de 6,03 Md€.
L’ACOSS était autorisée  en 2024 à émettre sur les marchés financiers des titres de dette pour une durée inférieure à un an. La maturité (échéance de remboursement) moyenne de ses titres est en 2024 de 55 jours, tous marchés confondus.
Enfin, le taux moyen annuel de financement de l’ACOSS, qui est déterminé en rapportant son coût de financement au montant moyen emprunté durant l’année, poursuit la forte hausse débutée en 2023 par rapport à la période 2012-2022. En 2022, ce taux avait atteint son niveau le plus bas s’établissant en moyenne sur l’année à - 0,338 %. En 2023, sous l’effet de la remontée globale des taux d’intérêt, le taux de financement de l’ACOSS était de 1,9987 %. En 2024 le taux de financement de l’ACOSS est supérieur d’un point par rapport à 2023 et s’établit à 2,98 %. 
Par conséquent, son coût de financement est également en augmentation en 2024 et double, pour atteindre un montant de 1 049,5 M€ contre 564,6 M€ en 2023. Le coût des intérêts est cependant diminué des recettes liées aux placements des excédents ponctuels de trésorerie. Ces placements ont rapporté en 2024 947,7 M€, permettant ainsi de ramener le coût réel des emprunts à un montant de 101,8 M€, en légère augmentation par rapport à 2023 où le coût réel des emprunts s’était établi à 75,7 M€. 
Mutualisation des trésoreries sociales : Les dispositions de l’article L. 225-1-4 du code de la sécurité sociale ouvrent la possibilité pour l’ACOSS d’octroyer, contre rémunération et selon certaines limites de maturité, des avances de trésorerie aux régimes obligatoires de base de sécurité sociale habilités par la loi à recourir à l’emprunt. Cet article place l’ACOSS dans la position de premier prêteur aux organismes de base de sécurité sociale.
Sur l’année 2024, la CANSSM, la CNRACL et la CPRP SNCF ont bénéficié d’avances de trésorerie de l’ACOSS pour un encours moyen de 7,2 Md€. À noter que la CNIEG effectue sur certaines périodes des dépôts de disponibilités courantes sur le compte de l’ACOSS. De plus, le montant cumulé des avances de trésorerie à la CNRACL a triplé entre 2022 et 2024 et s’est élevé à 6,9 Md€ en 2024 contre 4,2 en 2023 et 2,1 Md€ en 2022. 
Depuis 2023, conformément aux évolutions du marché, le taux d’intérêt appliqué par l’ACOSS aux avances de trésorerie est positif.

Tableau 2 ● Encours moyens des avances octroyées par l’ACOSS

Source : ACOSS

Organisme responsable de la production de l’indicateur : URSSAF caisse nationale