Objectif n°1 : Revenir progressivement à l’équilibre financier de la sécurité sociale

2.1.1. Equilibre financier du régime général de la sécurité sociale et du FSV

Finalité

Le premier sous-indicateur, qui mesure le taux d’adéquation des dépenses et des recettes du régime général de la sécurité sociale et du Fonds de Solidarité Vieillesse, synthétise ceux présentés pour chacune des branches de la protection sociale examinées dans les différents rapports d’évaluation de politiques de sécurité sociale. Il vise à apprécier l’équilibre financier global du régime général et du FSV et à comparer la situation financière des différentes branches. Le second sous-indicateur, qui apprécie l’adéquation des recettes aux dépenses pour l’ensemble des régimes de base et du FSV, généralise le précédent et donne par là-même une vision plus complète de la situation financière de la Sécurité sociale.

Résultats

En 2021, le dynamisme retrouvé des recettes peinerait à couvrir les dépenses supplémentaires dues à la poursuite de la crise sanitaire et aux mesures nouvelles du Ségur de la santé. La résorption du déficit du régime général et du FSV serait modérée (4,0 Md€, soit une prévision de déficit de ¬34,6 Md€).

Tableau 1 ● Taux d’adéquation des dépenses avec les recettes du régime général de la sécurité sociale et du FSV

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Source : PLFSS pour 2021

En 2018, le régime général a renoué avec les excédents après 18 années, son solde s’est établi à +0,5 Md€. Cependant, en ajoutant le FSV, le déficit de la sécurité sociale s’est établi à -1,2 Md€. 

En 2019, la situation financière globale du régime général et du FSV s’est légèrement dégradée : si le déficit du FSV s’est légèrement résorbé, le solde du régime général s’est trouvé de nouveau en déficit (-0,4 Md€).  D’une part le contexte macroéconomique a été moins favorable en raison d’un environnement international moins porteur, d’autre part, la non compensation à la sécurité sociale des mesures d’urgence économique et sociale (MUES) ont pesé sur les comptes sociaux à hauteur de 2,8 Md€. S’y ajoutent d’autres pertes de recettes non compensées par l’Etat : exonérations sur le forfait social, baisse des taux de cotisation maladie des régimes spéciaux d’entreprise notamment. Aussi, en dépit d’une maitrise des dépenses qui s’est poursuivie (ONDAM en évolution de 2,6 %, revalorisation des prestations légales limitée à 0,3 %), le solde du régime général et du FSV s’est établi à -1,9 Md€ après -1,2 Md€ en 2018.

En 2020, le déficit agrégé du régime général et du fonds de solidarité vieillesse (FSV) s’est établi à ­38,7 Md€. Cet effondrement reflète l’effet de ciseaux de la crise sanitaire et de la récession qui l’accompagne, qui ont pesé à la baisse sur les recettes et à la hausse sur les charges. Ces dernières ont progressé de 6,2%, reflétant le surcroit de dépenses du champ de l’ONDAM liées à la crise sanitaire (18,9 Md€) et, dans une moindre mesure, les premières revalorisations décidées dans le cadre du Ségur de la santé. Les prestations maladie ont ainsi bondi de 8,4% et les transferts versés de 28%, tirés par la dotation de 4,8 Md€ à Santé publique France. Parallèlement, les autres prestations ont été tirées par une revalorisation plus forte qu’en 2019 (+0,8% en moyenne après 0,3%), en raison de la revalorisation différentiée selon le niveau de pension et plus sur la totalité des pensions. Deux facteur ont limité la hausse des dépenses du régime général et du FSV : des dépenses de prestations familiales stables et la chute de la charge de compensation démographique de la Cnav.
Parallèlement, les recettes du régime général et du FSV se sont élevées à 390,8 Md€, en recul de ­2,9% par rapport à 2019. Les cotisations sociales ont diminué de 5,8%. Les cotisations des salariés se sont repliées (-4,4%) sous l’effet de la contraction de la masse salariale du secteur privé, et en dépit d’un secteur public dynamique (+2,2%) En parallèle, les cotisations brutes des non-salariés se sont effondrées (-27,0%), en raison des reports octroyés en réponse à la chute brutale d’activité. La mise en place d’exonérations et d’aides au paiement exceptionnelles de prélèvements sociaux dans le cadre de la crise, pour 4,1 Md€ au total en 2020 pour le seul régime général (dont 0,7 Md€ seront enregistrés in fine dans les comptes 2021), renforce la baisse des cotisations ; ces exonérations et aides au paiement sont toutefois compensées par l’Etat, et donc neutres sur le solde. Le contexte économique a aussi eu pour conséquence la très forte hausse des charges liées au non recouvrement, qui se sont élevées à 5,5 Md€. Cette hausse résulte de l’enregistrement d’une provision au titre du risque de non recouvrement des créances découlant de la crise. Les recettes de CSG se sont aussi nettement repliées (­3,5%) mais dans une proportion moindre que les cotisations sociales en raison de la hausse sensible des produits de CSG remplacement (+5,8%), sous l’effet du recours à l’activité partielle, de la hausse du chômage, et, dans une moindre mesure, du surcroit d’indemnités journalières. Enfin, les transferts reçus par le régime général ont connu une très nette hausse en 2020 ; ils ont plus que doublé par rapport à 2019. La CNAV a en effet bénéficié du transfert exceptionnel de 5,0 Md€ en provenance du Fonds de réserve des retraites au titre de la soulte des industries électriques et gazières. 

En 2021, le dynamisme retrouvé des recettes peinerait à couvrir les dépenses supplémentaires dues à la poursuite de la crise sanitaire et aux mesures nouvelles du Ségur de la santé. La résorption du déficit du régime général et du FSV serait modérée (4,0 Md€, soit une prévision de déficit de ¬34,6 Md€). Les recettes connaîtraient un rebond sous l’effet de la reprise économique, soutenue par les mesures de soutien aux entreprises et par le plan de relance. Les cotisations sociales du secteur privé et la CSG augmenteraient fortement, tirées par le dynamisme attendu de la masse salariale soumise à cotisations du secteur (+6,2 %). Au total, les recettes du régime général et du FSV augmenteraient de +6,6 % à périmètre constant. 
S’agissant des dépenses, celles de la branche maladie ont été très fortement affectées par la crise sanitaire et leur dynamisme se poursuit au-delà de celle-ci compte tenu des décisions plus structurelles décidées dans le cadre du Ségur de la santé. Ainsi, l’ONDAM a progressé de 9,4 % en 2020, et progresserait encore de 7,4 % en 2021.

En 2022, le déficit du régime général et du FSV atteindrait 21,6 Md€, en très nette amélioration par rapport à 2021 (+13,0 Md€). Les dépenses nettes consolidées du régime général et du FSV ne progresseraient que de 0,8 %, sous l’effet notamment de la forte baisse des dépenses sanitaires directement liées à la Covid. Parallèlement, les recettes du régime général et du FSV croîtraient de 3,9 %, soutenues par le rebond de la masse salariale du secteur privé (+6,1%) qui entraînerait une hausse des cotisations sociales et de la CSG (+5,0%). Enfin, l’ensemble des impôts, taxes et contributions sociales hors CSG progresseraient de 2,7%, soit un rythme inférieur à celui du PIB, en raison de la fin de l’effet favorable temporaire des mesures de restriction de déplacement sur le rendement des taxes sur les tabacs et de la non reconduction de la contribution exceptionnelle des organismes d’assurance maladie complémentaire (0,5 Md€ en 2021), visant à prendre en charge une partie des dépenses auxquelles l’assurance maladie obligatoire fait face dans le cadre de la gestion de l’épidémie.

Dans les projections pluriannuelles, la progression des dépenses serait proche ou légèrement inférieure à celle de l’activité à compter de 2023, hormis pour les prestations vieillesse, tirées par la reprise de l’inflation.
En 2023, le déficit du régime général et du FSV poursuivrait son redressement, à 14,6 Md€. Les recettes (+3,2%) seraient encore dynamiques du fait de la conjoncture économique (croissance de 1,6%), à l’image des cotisations sociales qui croîtraient de 3,5%. A partir de 2023, l’évolution des dépenses ne serait plus liée à la crise sanitaire, ni portée par la montée en charge des revalorisations du Ségur : les dépenses retrouveraient un rythme lié à la démographie et au niveau des revalorisations annuelles. Aussi, les prestations de retraite progresseraient d’environ 2,0 % par an en volume et les prestations familiales croîtraient à un rythme proche de celui de l’inflation. 
En 2024, les recettes progresseraient légèrement moins rapidement, en lien avec le ralentissement de la progression attendue de la masse salariale, alors que les dépenses suivraient les mêmes déterminants qu’en 2023. En conséquence, le solde du régime général et du FSV se porterait à -13,0 Md€, en amélioration de 1,6 Md€. 
En 2025, le solde serait quasiment stable (-13,3 Md€), les recettes n’accélérant pas alors que les dépenses sont tirées à la hausse par la progression de l’inflation.
 

Organisme responsable de la production de l’indicateur : DSS

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