1.1. Situation financière de la sécurité sociale

1.1.1. Situation financière de la sécurité sociale, de l’État et des collectivités locales

L’épidémie de COVID-19 a eu un impact sans précédent depuis l’instauration de la sécurité sociale par son intensité et ses conséquences économiques et sociales. En 2020, le déficit du régime général et du FSV s’élève à 38,7 Md€, reposant sur une baisse en volume du PIB de 8,2 % et une diminution de la masse salariale de 5,7 %. Toutes les branches de la sécurité sociale sont concernées, la branche maladie, en contribuant au déficit à hauteur de 30,4 Md€, est la plus affectée à la fois en recettes et en dépenses, là où les autres branches subissent surtout les conséquences d’un affaissement de leurs recettes. Les tendances des années passées permettent de saisir l’importance d’un tel déficit : il s’agit du plus élevé depuis 1945. En 2021, alors qu’une diminution du déficit était envisagée, la troisième vague épidémique et les dépenses exceptionnelles (tests, vaccination, nouvelles mesures en faveur des établissements de santé et médico-sociaux) n’ont pas été compensées par l’augmentation des recettes liée à la reprise de l’activité. Le déficit s’est stabilisé pour la seconde année consécutive à un niveau élevé (38,4 Md€).

En 2020, les dépenses des APUC et des ASSO augmentent, celles des APUL diminuent

Dépenses des administrations centrales (APUC)
Les dépenses des APUC s’élèvent à 589,3 Md€ en 2020, soit 25,6 % du PIB (cf. graphique 1). Ces dépenses ont progressé de 5,8 points entre 2019 et 2020. La croissance de ces dépenses (+7,9 %) se rapproche de son niveau de 2010 (+8,7 %) alors qu’elle était relativement stable depuis 2011 (entre 0 % et 3 %).
Dépenses des administrations locales (APUL)
Les dépenses des APUL s’élèvent à 269,8 Md€ en 2020, soit 11,7 % du PIB. Elles diminuent de ‑0,9 % en 2020, en raison d’une baisse de l’investissement des communes (fin du cycle électoral et report des élections) et des périodes de confinement (contraction des achats des établissements culturels, sportifs, de loisirs et des services de restauration des communes). Ces dépenses étaient en augmentation depuis 2017, portées par un investissement soutenu après plusieurs années marquées par un resserrement de la contrainte budgétaire entre 2014 et 2016.
Dépenses des administrations de sécurité sociale (ASSO)
Les dépenses des ASSO s’élèvent à 661,3 Md€ en 2020, soit 28,7 % du PIB. Les ASSO regroupent en particulier les régimes de sécurité sociale, l’assurance chômage, les régimes obligatoires de retraite complémentaire et les hôpitaux publics (hors hôpitaux militaires) (cf. précisions méthodologiques). Conséquence de la crise sanitaire, les dépenses des ASSO ont progressé trois fois plus vite qu’en 2019 (+6,4 % contre +2,1 %) portées par la hausse des prestations sociales (+6,8 %) et des dépenses de fonctionnement (+5,3 %).
En 2020, les recettes des administrations de sécurité sociale chutent fortement (-3,7 % après +2,5 %). Les cotisations sociales diminuent pour la troisième année consécutive (-4,2 % après -4,6 % en 2019 et –1,5 % en 2018) en raison principalement de la baisse de l’activité économique et de la masse salariale privée (-5,7% en 2020 après +3,1 % en 2019), après deux années marquées par la transformation du CICE en allègements généraux pour les entreprises. Enfin, le rétablissement d’un taux de CSG à 6,6 % (au lieu de 8,3 % initialement) pour les retraités dont les pensions sont inférieures à 2 000 euros, dans le cadre des mesures d’urgence économiques et sociales, contribue au ralentissement des recettes, tout comme l’exonération des cotisations salariales sur les heures supplémentaires.
Depuis 1980, les dépenses des ASSO se sont accrues de 9 points de PIB. Cette hausse n’est pas continue sur l’ensemble de la période, mais résulte de l’alternance de périodes d’augmentation de la part du PIB consacrée aux dépenses des administrations de sécurité sociale et de périodes de légère diminution.

Le déficit public s’établit à 212 Md€ en 2020, représentant 9,2 % du PIB

Le déficit (ou besoin de financement) des administrations publiques, autrement appelé déficit public au sens de Maastricht (cf. précisions méthodologiques), atteint 212 Md€ en 2020, soit 9,2 % du PIB ou encore 14,9 % des dépenses publiques (cf. graphique 2). Le traité de Maastricht, entré en vigueur le 1er novembre 1993, stipule que le déficit des administrations publiques ne doit pas dépasser le seuil de 3 % du PIB (soit un déficit public maximal de 69 Md€ en 2020 correspondant à 4,9 % des dépenses publiques).
Le déficit public est obtenu à partir de la somme des soldes des administrations centrales (APUC), des administrations locales (APUL) et des administrations de sécurité sociale (ASSO).
Le solde des ASSO, croissant depuis 2010 et excédentaire depuis 2017, connaît une inflexion en 2020 et s’élève à –48,8 Md€. Le solde des APUL, est également déficitaire (-4,2 Md€). Le solde des APUC se porte à –159 Md€ (contre -85,9 Md€ en 2019), soit l’équivalent de 6,9 % du PIB. Cette détérioration est liée à une baisse des recettes (due notamment à l’aide au paiement des cotisations et contributions sociales dans le cadre de l’activité partielle, à une baisse de la production et des revenus de la propriété entraînée par la réforme du barème de l’impôt sur le revenu prévu par la loi de finances 2020).
Le solde des ASSO connaît un déficit de 48,8 Md€ alors qu’il était excédentaire de 14,1 Md€ en 2019. Cette situation s’explique par une forte diminution des recettes (-3,7 %) combinée à une augmentation conséquente des dépenses (+6,4 %) du fait de la crise sanitaire. Sur le long terme, le solde des administrations de sécurité sociale fluctuait à proximité de l’équilibre, en étant toutefois plus souvent déficitaire qu’excédentaire.
Enfin, le solde des administrations locales est négatif (- 4,2 Md€) pour la deuxième année consécutive, alors qu’il était positif depuis 2016. Depuis 2017, la croissance des dépenses (de +2,2 % en 2017 à +4,5 % en 2019) traduisait un investissement local dynamique permis par une hausse des recettes liée à l’accroissement des prélèvements obligatoires (transfert de TVA aux régions notamment), en 2020 ces dépenses diminuent (-0,9 %), à cause d’une diminution des recettes.

La dette publique atteint 115,1 % du PIB en 2020

La dette publique au sens de Maastricht, qui combine celles des APUC, des APUL et des ASSO, s’élève à 2 650 Md€ en 2020, soit 115,1 % du PIB (cf. graphique 3). La dette publique connaît une hausse de 6,1 points de PIB par rapport à 2019, portée principalement par l’Etat et les ASSO.
Sur le long terme, le déficit des APUC est persistant, tandis que le solde des autres administrations publiques demeure relativement proche de l’équilibre. En conséquence, les administrations centrales concentrent quasiment la totalité du déficit public alors qu’elles représentent moins de la moitié des dépenses publiques. La contribution de l’État à la dette publique s’établit à 2 151,8 Md€, en hausse de 175,9 milliards.
La contribution des administrations de sécurité sociale à la dette publique augmente de nouveau (+75,2 Md€ d’euros, après –10,9 Md€ en 2019) et leur endettement s’établit à 268,4 Md€ fin 2020). L’ACOSS, la caisse d’amortissement de la dette sociale (Cades) et l’Unedic accroissement leur endettement en titres obligataires pour respectivement +31,4 Md€, +41 Md€ et +16 Md€.
Enfin, la contribution des administrations publiques locales à la dette atteint 230 Md€ fin 2020, en hausse de 19,6 milliards par rapport à 2019.

Graphique 1 ● Dépenses des administrations publiques

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Source : Insee – Comptes nationaux base 2014.

Graphique 2 ● Capacité (+) ou besoin (-) de financement des administrations publiques

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Source : Insee – Comptes nationaux base 2014.

Graphique 3 ● Dette des administrations publiques

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Source : Insee – Comptes nationaux base 2014.

Construction de l’indicateur :

Le secteur des administrations publiques (APU) des comptes nationaux comprend 3 sous-secteurs :

- les administrations publiques centrales (APUC), c’est-à-dire l’État et les organismes divers d’administration centrale (ODAC), dont le Fonds national d’aide au logement et quelques 800 organismes auxquels l’État a confié une compétence fonctionnelle, spécialisée, au niveau national ;

- les administrations publiques locales (APUL), c’est-à-dire les collectivités locales et les organismes divers d’administration locale (ODAL) ;

- les administrations de sécurité sociale (ASSO), c’est-à-dire les régimes de base de sécurité sociale, l’assurance chômage, les régimes de retraite complémentaire, les fonds spéciaux concourant au financement des dépenses sociales et le secteur public hospitalier (hors hôpitaux militaires).  

Les montants de dépenses et recettes des différents sous-secteurs des administrations publiques présentés ici sont consolidés des transferts internes à chaque sous-secteur des administrations publiques (c’est-à-dire que les transferts internes ne sont pas matérialisés ici, pour ne pas augmenter artificiellement les dépenses et recettes).

En revanche, les dépenses et recettes du secteur des administrations publiques, pris dans son ensemble, sont consolidées à la fois des transferts internes à chaque sous-secteur et des transferts entre les différents sous-secteurs des administrations publiques.

L’ensemble présenté ici n’est donc pas égal à la somme de ses sous-parties. Cette présentation donne une image exhaustive des dépenses et des recettes de chaque sous-secteur pris isolément, mais ne permet pas de comparer les sous-secteurs à l’ensemble du secteur des administrations publiques.  

La consolidation n’impacte jamais le solde (déficit ou excédent) des sous-secteurs, car tout transfert consolidé est ôté simultanément des dépenses et des recettes du sous-secteur versant ce transfert, ce qui est toujours neutre sur l’écart entre dépenses et recettes.  

Définition :  La capacité ou le besoin de financement des administrations publiques est le solde du compte non financier, égal aux recettes diminuées des dépenses. Il correspond au déficit public au sens du traité de Maastricht.  

Sources des données :  Les données présentées ici sont provisoires et sont issues des comptes nationaux de l'Insee.  

Pour aller plus loin : Pointeaux A. et al., « Les comptes des administrations publiques en 2020 », Insee Première, n° 1859, 2021.

Organisme responsable de la production de l’indicateur : DSS

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