1.5. Cotisations sociales et CSG

1.5.2. Evolution de la masse salariale et recettes du régime général

La masse salariale se contracte fortement sous l’effet de la crise sanitaire

En 2020, sous l’effet de la crise sanitaire et des mesures prises pour y faire face, le PIB a connu un recul historique de -8,0 % (cf. graphique 1). Le 1er confinement du 17 mars au 11 mai a entrainé une contraction de l’activité de -5,9 % au 1er trimestre, puis de -13,2 % au 2e trimestre. Au 3e trimestre, suite à la levée des restrictions, la croissance a fortement rebondi (+18,5 %), avant de baisser de -1,5 % au 4ème trimestre avec la mise en place du 2e confinement (moins strict que celui du printemps). A fin 2020, la perte d’activité s’élève à -4,6 % par rapport à son niveau d’avant crise.
Dans cet environnement économique fortement dégradé, la chute de l’emploi s’est avérée relativement modérée par rapport à celle de l’activité en raison des mesures de soutien et notamment du recours massif au dispositif d’activité partielle. Après une légère baisse au 1er trimestre (-0,2 %), les effectifs salariés trimestriels moyens se sont contractés de 4,2 % au 2ème trimestre. Par la suite ils ont progressé de 2,4 % au 3ème trimestre, puis de 0,5 % au 4ème trimestre. Sur l’année, le recul des effectifs salariés est de 1,5 %, soit une destruction nette de près de 300 000 emplois.
Le salaire moyen par tête (SMPT), qui donne une vision des salaires soumis à cotisations versés par les entreprises, a diminué de 4,4 % en 2020. Cette baisse est à mettre en lien avec le fort recours à l’activité partielle, et dans une moindre mesure aux arrêts maladie notamment pour garde d’enfant. En effet, ces dispositifs donnent lieu à des indemnités considérées comme des revenus de remplacement qui ne sont pas soumis à cotisations. Le SMPT a reculé de 2,5 % au premier trimestre avant de chuter de 11,3 % au 2ème trimestre. Au 3ème trimestre il a rebondi de 14,8 % avant de reculer à nouveau de 1,5 % au 4ème trimestre. 
Au total, la masse salariale du secteur concurrentiel, principal facteur de l’évolution des encaissements de cotisations et de contributions sociales du secteur privé, a chuté de 5,7 % en 2020.

L’impact des exonérations sur les encaissements de cotisations du régime général des URSSAF

Les encaissements des URSSAF au titre du secteur privé reflètent globalement l’évolution de la masse salariale privée. Ils peuvent également être affectés par l’évolution des allégements de cotisations ou par des modifications réglementaires (variation des taux de cotisations, par exemple) ou encore par l’évolution de la recouvrabilité. Sur le graphique 1, qui se limite aux encaissements de cotisations du régime général, la zone (aire gris clair) située entre la courbe bleu foncé (évolution des « encaissements Urssaf régime général secteur privé ») et la courbe bleu clair (évolution des « encaissements Urssaf régime général secteur privé + exonérations ») illustre notamment l’impact des exonérations sur l’évolution des encaissements. L’exonération des cotisations a, toutes choses égales par ailleurs, un impact négatif sur les encaissements, la courbe bleu clair est alors au-dessus de celle en bleu foncé. Ce fut le cas par exemple en 2000 et 2001 avec la mise en place des dispositifs de RTT, en 2007 avec leur remplacement par les allègements dits « Fillon » et en 2008 avec l’instauration des exonérations sur les heures supplémentaires. À l’inverse, quand les exonérations baissent, elles favorisent les encaissements (toutes choses égales par ailleurs) et la courbe bleu foncé passe alors au-dessus de celle en bleu clair. C’est notamment le cas depuis la fin 2012 avec les modifications apportées par la loi de finances rectificative (LFR) d’août 2012 aux exonérations sur les heures supplémentaires. En 2014, la loi de finances a introduit un recentrage des exonérations dont bénéficient les employeurs dans les DROM et une dégressivité pour les bénéficiaires du dispositif « organismes d’intérêt général en zone de revitalisation rurale » (ZRR OIG) qui ont contribué à limiter les montants d’exonération. A l’inverse, le dispositif en faveur des jeunes entreprises innovantes a été assoupli. Au total, les deux courbes sont assez proches en 2014. La première phase du pacte de solidarité et de responsabilité renforce en 2015 les allègements généraux en faveur des bas salaires faisant passer la courbe bleu foncé au-dessous de la courbe bleu clair. La réduction générale des cotisations sur les bas salaires reste dynamique en 2016 et en 2017 malgré la fin des effets de la première phase du pacte de responsabilité et de solidarité. Ce dynamisme serait notamment lié à de fortes créations d’emploi dans des secteurs d’activité à plus faible niveau de salaire, tels que le secteur intérimaire. En 2018, les deux courbes sont très proches. En 2019, la transformation du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) en allègements généraux de cotisations au moyen d’une baisse du taux des cotisations maladie de 6 points pour les salaires inférieurs à 2,5 SMIC a un effet massif à la baisse sur les exonérations, ces 6 points n’étant plus à exonérer. La dynamique des rémunérations en dessous de 1,6 SMIC atténue néanmoins cet effet. En revanche, le graphique se limitant aux cotisations du régime général, l’extension de la réduction générale aux cotisations chômage à partir du 1er octobre n’est pas visible. L’effet de la baisse de 6 points des cotisations maladie est matérialisé par l’écart entre la courbe bleu clair et la courbe en pointillés (aire gris foncé). En 2020, la forte contraction de la masse salariale entraine mécaniquement une réduction des cotisations exonérées. Néanmoins, la création de l’exonération et de l’aide au paiement en faveur des secteurs particulièrement affectés par la crise sanitaire vient contrebalancer cette baisse. En outre, l’impact de la baisse du taux de cotisation maladie et celui de l’exonération des cotisations salariale sur les heures supplémentaires, toutes deux instaurées en 2019, continuent d’augmenter sur l’année en raison du décalage d’un mois entre la période d’emploi sur laquelle est calculée l’exonération et la période de réception des cotisations en Urssaf.

Mesurés en glissement annuel, les encaissements du secteur privé et la masse salariale se rapprochent début 2012, l’effet des limitations apportées à plusieurs dispositifs d’exonérations et de la hausse de 0,1 point du taux des cotisations accidents du travail intervenues en 2011 s’atténuant. À partir du deuxième semestre de 2012, la limitation des exonérations sur les heures supplémentaires introduite par la LFR d’août 2012 et la hausse du taux des cotisations vieillesse instaurée par le décret sur les retraites anticipées de juillet 2012 entraînent une accélération des encaissements et à nouveau un écart de dynamique avec la masse salariale. Cet écart s’est maintenu jusqu’à la fin de l’année 2013, période à partir de laquelle il s’est réduit, avec l’atténuation de ces effets. La nouvelle hausse des taux vieillesse à partir du 1er janvier 2014 (compensée pour la part patronale par une baisse équivalente du taux famille) a pour effet d’augmenter à nouveau légèrement la différence entre les rythmes de progression. Au 1er semestre 2015, les encaissements ralentissent fortement avec la baisse des taux de cotisations familiales pour les salaires inférieurs à 1,6 SMIC et l’élargissement de la réduction générale des cotisations sociales instaurée par la première phase du pacte de solidarité et de responsabilité (compensés par la nouvelle hausse des taux vieillesse à partir du 1er janvier 2015). Au 2ème semestre 2015, leur évolution devient plus dynamique que celle de la masse salariale sous l’effet principalement des modifications instaurées par la loi de financement de la Sécurité Sociale (LFSS) pour 2015 sur le paiement des cotisations par les caisses de congés payés. Ces effets perdurent jusqu’au 1er semestre 2016. A partir du 1er avril 2016, les encaissements ralentissent avec l’entrée en vigueur de la seconde phase du pacte de solidarité et de responsabilité qui élargit la baisse des taux de cotisations familiales aux salariés dont la rémunération est comprise entre 1,6 et 3,5 fois le smic. Ces effets perdurent jusqu’au 1er trimestre 2017 et les encaissements accélèrent ensuite sur le reste de l’année 2017. La croissance des encaissements en 2018 est portée par la dynamique de la masse salariale mais également pas la hausse du taux de CSG de 1,7 % qui joue pleinement à partir du 2ème trimestre. La suppression des cotisations salariale maladie modère toutefois cette progression. En 2019, les encaissements de cotisations du régime général pour le secteur privé sont en très net repli en raison principalement de la baisse de 6 points de cotisations maladie instaurée dans le cadre de la transformation du CICE en allègements généraux de cotisations. En 2020, alors que les encaissements connaissent une forte contraction, le montant des cotisations exonérations continue quant à lui d’augmenter. Cette progression résulte de l’instauration de l’exonération et de l’aide au paiement en faveurs des secteurs impactés par la crise. Par ailleurs, la création de la baisse de taux maladie et de l’exonération des cotisations salariale sur les heures supplémentaires en 2019 impactent encore l’évolution des cotisations exonérées en janvier 2020.
 

La récession et les mesures pour atténuer ses impactent entrainent une forte baisse des encaissements du secteur privé

Après un recul de 4,7 % en 2019, les encaissements du secteur privé chutent de 10,1 % en 2020 (cf. tableau 1).
Cette diminution résulte en premier lieu de la récession que la crise sanitaire a engendrée. Ainsi, après une hausse de 3,1 % en 2019, la masse salariale s’est contractée de 5,7 % en 2020 sous l’effet du recul de l’emploi mais surtout du recours massif au chômage partiel (les indemnités versées par les employeurs étant considérées comme un revenu de remplacement, elles ne sont pas intégrées dans l’assiette déplafonnée). 
 Après prise en compte du décalage d’un mois entre la période d’emploi et de son impact sur les encaissements de cotisations, l’effet de la baisse de la masse salariale est de - 5,3 points sur l’évolution des encaissements du secteur privé. En outre, l’assiette plafonnée, sur laquelle est assise une part des cotisations vieillesse et des contributions au titre du FNAL, connait un recul plus prononcé encore (-7,3 %) contribuant pour -0,1 point à l’évolution des encaissements.
La baisse des encaissements du secteur privé résulte également des mesures prises par le gouvernement afin d’atténuer les impacts de la baisse d’activité. En effet, des mesures de reports d’échéances ont été mises en place de mars à juin (à partir de l’échéance du 15 mars) puis de novembre à décembre. Elles ont donné lieu à des reports de paiement massifs qui ont pesé sur les encaissements. En outre, les mesures d’aides et d’exonérations prises en faveur des entreprises appartenant aux secteurs particulièrement touchés par la crise, ont entrainé une réduction des montants à récupérer sur les échéances reportées. Par conséquent, à fin 2020, le taux de reste à recouvrer des entreprises du secteur privé atteint un niveau inhabituellement élevé : 4,3 % contre 0,7 % à fin 2019. La recouvrabilité contribue ainsi pour - 3,6 points aux encaissements du secteur privé. 
Dans le même temps, d’autres mesures ont impacté l’évolution des encaissements en 2020 :
-    La baisse du taux de cotisation patronal d’assurance maladie, issue de la transformation du CICE en allègement généraux en 2019, joue encore pour - 0,3 point en 2020. 
-    L’évolution du montant des exonérations du secteur privé, hors mesure de réduction du taux de cotisations Maladie et hors exonération Covid, contribue également pour - 0,6 point sur l’année. 
-    La loi PACTE, relevant le seuil d’assujettissement des entreprises pour la contribution FNAL au taux réduit (de 20 à 50 salariés) joue également pour - 0,1 point sur l’évolution des encaissements du secteur privé.

En prenant du recul sur l’ensemble de la période ouverte depuis le déclenchement de la crise économique et financière à l’automne 2007, on observe que depuis 2008 la masse salariale du secteur privé a connu une croissance constamment inférieure à son rythme moyen au cours des dix années précédant la crise (4,1 % sur la période 1998-2007). En cumul sur les douze exercices de 2008 à 2020, ce sont ainsi plus de 32 points de croissance de la masse salariale qui manqueraient en 2020 par rapport à une situation de croissance annuelle égale à cette moyenne sur la période 1998-2007, soit une perte de recettes d’un peu plus de 64,1 Md€, dont 19,7 Md€ sur la seule année 2020.
 

Graphique 1 ● Encaissements des URSSAF (cotisations du régime général uniquement) et de la masse salariale du secteur privé

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(*) les séries d’encaissement sont décalées d'un mois, afin de se rapprocher de l’évolution en période d’emploi de la masse salariale
Source : ACOSS, base Sequoia (masse salariale) et Sicomor (encaissements et exonérations comptabilisés) ; Insee, comptes trimestriels. 
Champ : régime général, cotisants privés, hors cotisations chômage.

Tableau 1 ● Décomposition de la croissance des encaissements du secteur privé (yc cotisations chômage)

Fi.1.5.2_T1.jpg

(a) : la masse salariale présentée ici est celle publiée dans les ACOSS Stat. Elle est calculée sur un champ un peu différent de celui du secteur privé considéré par ailleurs pour les encaissements, dont certaines grandes entreprises nationales (GEN) sont exclues ; l’effet « champ » en mesure l’impact de cette différence de champ.
(b) : l’effet plafond correspond à l’impact de l’évolution de l’assiette plafonnée par rapport à l’assiette totale.
(c) : l'effet "décalage" traduit le décalage temporel entre le versement du salaire et l’acquittement des cotisations. Il correspond à 1/12e des encaissements pour les cotisants mensuels et ¼ pour les trimestriels.
(d) : l’effet « assiette CSG » correspond à l’impact de l’évolution de l’assiette CSG par rapport à l’assiette totale. Il mesure la différence de dynamique entre les éléments de rémunération entrant dans l’assiette déplafonnée et ceux inclus en plus dans l’assiette CSG (intéressement et participation en particulier). La CSG sur revenus de remplacement n’est pas prise en compte dans les encaissements du secteur privé présentés ici.
Source : ACOSS.

Sources des données :

Concernant la masse salariale, les données de l’indicateur sont issues d’une part de la base Sequoia de l’ACOSS (système pour l’étude quantitative et l’observation des assiettes), qui centralise les déclarations mensuelles et trimestrielles faites par les employeurs dans leurs déclarations sociales nominatives. Les encaissements et exonérations comptabilisées proviennent de la base Sicomor (système intégré de comptabilité des organismes du recouvrement), qui centralise les montants comptabilisés dans les comptes des organismes. Les cotisations dues au titre de la période d’emploi du mois M sont dues et encaissées le mois M+1.
 

Organisme responsable de la production de l’indicateur : ACOSS

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