1.3.1. Recettes des administrations de sécurité sociale par nature (cotisations, CSG, transferts, etc.)

D’après le programme de stabilité pour 2023, les recettes des administrations de sécurité sociale ont progressé de 6,6 % en 2022, plus dynamiques que la croissance nominale du PIB (5,7 %), mais moins que la progression de la masse salariale privée (8,7 %) à cause du dynamisme des allègements généraux.

Les cotisations sociales constituent la principale recette des administrations de sécurité sociale (ASSO)

Les cotisations sociales (cotisations patronales et cotisations des personnes protégées) représentent 55 % des recettes des administrations de sécurité sociale en 2021 (hors transferts internes, cf. Graphique 1). Les cotisations à la charge des employeurs en représentent la plus grande part (38 % des recettes totales), suivies des cotisations à la charge des salariés (13 % des recettes, sur les 17 % qu’acquittent au total les personnes protégées).
Les impôts et taxes affectés sont des prélèvements obligatoires explicitement affectés au financement de la sécurité sociale. Ils représentent 37 % des recettes des administrations de sécurité sociale en 2021. Les impôts et taxes affectés sont composés principalement de la contribution sociale généralisée (CSG, 20 % des recettes). Les contributions publiques, au sens des transferts reçus des administrations publiques centrales et locales, représentent 3 % des recettes. Enfin, les transferts consolidés et autres recettes représentent 5 % des recettes.
Au cours des dernières années, l’élément le plus remarquable dans l’évolution de la structure des recettes des ASSO est l’importance croissante de la part des impôts et taxes affectés, qui a pour corollaire une réduction de la part des cotisations employeurs. Toutefois, au-delà de considérations juridiques sur la nature du prélèvement, ce changement mérite d’être relativisé puisque la principale recette fiscale est la CSG, instaurée en 1991 et dont le taux a été augmenté à plusieurs reprises. Or la CSG, introduite en contrepartie d’une baisse des cotisations sociales, est aussi pour une large part prélevée sur les salaires (le taux de prélèvement sur les revenus d’activité est de 9,2 % en 2021). Elle présente de ce fait des caractéristiques économiques similaires à celles des cotisations sociales. La substitution partielle de la CSG à des cotisations employeurs a donc un effet assez comparable à celui qu’aurait le remplacement de cotisations employeurs par des cotisations portant sur les salaires et les revenus de remplacement.

Le poids des cotisations patronales diminue au profit de celui de la CSG dans les recettes des régimes de base et du FSV

Sur le champ des régimes de base et du FSV, le poids des cotisations sociales est de 49 %, celui des contributions, impôts et taxes de 38 % (dont 20 % de CSG) et celui des transferts de 2 % (cf. Graphique 2). Le moindre poids des cotisations, relativement au champ ASSO, s’explique par l’inclusion dans celui-ci du régime d’assurance chômage et des régimes de retraite complémentaire, qui sont davantage financés par les cotisations sociales. Au total, les recettes brutes du régime de base et du FSV atteignent 574 Md€ en 2022, soit 271 Md€ de plus qu’en 2002.
La structure des recettes des régimes de base et du FSV a connu de profondes transformations, initiées au début des années 1990 et poursuivies ensuite, avec une forte augmentation de la part des impôts et taxes affectés et une diminution de la part des cotisations sociales et des contributions publiques. Les évolutions de la structure des recettes sont très proches dans le champ des régimes de base et dans celui des ASSO, puisque les mesures ayant affecté le financement des ASSO ont été concentrées sur les régimes de base.

Une tendance de long terme à la diminution des cotisations sociales

En 2022, la part des cotisations patronales dans l’ensemble des recettes des régimes de base et du FSV s’établit à 35 %, et celle des cotisations salariales à 10 %. Le poids des cotisations sociales est inchangé entre 2021 et 2022, mais reste en diminution sur la tendance longue : il atteignait 58 % en 2002 et 54 % en 2011.
Depuis 30 ans, la baisse de la part des cotisations sociales s’explique par les exonérations de cotisations patronales mises en place depuis le début des années 1990, notamment par l’application des politiques générales d’exonérations sur les bas salaires à partir de 1993 et par la mise en place de la réduction du temps de travail à partir de 1998. Ces exonérations ont été financées par l’État jusqu’en 1999 au moyen de dotations budgétaires. Depuis 2000, les exonérations sont compensées par l’affectation d’impôts et taxes aux administrations de sécurité sociale, à l’exception des années 2004 et 2005, lors desquelles les compensations se sont effectuées de nouveau au moyen de transferts budgétaires.
De 2006 à 2010, un panier de recettes fiscales a été affecté aux organismes de base de sécurité sociale pour compenser les allégements généraux de cotisations. Depuis 2011, les allègements ne sont plus compensés par ce panier, les recettes qui le composaient (droits de consommation des tabacs et alcools, taxe sur les salaires, etc.) ayant été définitivement affectées aux caisses de sécurité sociale selon une clé spécifique. De même, les allégements afférents aux heures supplémentaires, initialement mis en œuvre dans le cadre de la loi TEPA en 2007 (travail, emploi et pouvoir d’achat) étaient compensés jusqu’en 2015 par l’affectation d’impôts et taxes (TVA brute avant 2013, remplacée par l’affectation d’une part de TVA nette jusqu’en 2015), puis par une dotation budgétaire de l’Etat. Le champ de ces allégements a été réduit aux seules cotisations patronales des entreprises de moins de 20 salariés en 2013.
Depuis le 1er janvier 2019, le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) a été transformé en un allègement de cotisations sociales pérennes et à effet immédiat. Cet allégement contribue à la réduction de la part des cotisations patronales dans les recettes des administrations de Sécurité sociale, qui diminue de 3 points entre 2018 et 2019.

Graphique 1 ● Structure des recettes des administrations de sécurité sociale (ASSO)

Sources : Insee – Comptes nationaux ; Drees, Comptes de la protection sociale pour la CSG depuis 1991.
Champ : Recettes du secteur institutionnel des administrations de Sécurité sociale (ASSO), consolidées des transferts internes.

Graphique 2 ● Structure des recettes brutes du régime de base et du FSV

Source : Rapport de la Commission des comptes de la Sécurité sociale
Champ : Robss et FSV

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