1.1. Situation financière de la sécurité sociale

1.1.3. Dépenses des administrations publiques consacrées à la protection sociale et à la santé

Une structure des dépenses relativement stable au sein du secteur public

En 2019, les administrations publiques (APUC, APUL et ASSO) ont versé 692 Md€ de prestations sociales, soit 91 % de l’ensemble des prestations (cf. graphique 1). Sur l’ensemble de la dépense, 71 % des prestations sont versées par les administrations de sécurité sociale (ASSO), 14 % par les administrations centrales (APUC), 5 % par les administrations locales (APUL) et 9 % par le secteur privé. Depuis 1990, la structure de financement a peu évolué : la part des prestations sociales versées par les ASSO, mais également celle versée par les administrations centrales, sont restées relativement stables. Toutefois, l’ensemble des prestations versées par les APUL a augmenté, passant de 2 % en 1990 à 5 % en 2019.
Les administrations de sécurité sociale ont versé 549 Md€ de prestations en 2019. 
Les APUC versent 108 Md€ de prestations de protection sociale en 2019. Ces acteurs interviennent à double titre dans la couverture des risques. En tant qu’employeur, l’État verse à ses agents certaines prestations sociales, qu’il s’agisse de prestations légales (pensions civiles et militaires) ou extra-légales. En tant que puissance publique garante de la solidarité nationale, les administrations centrales versent des prestations sans conditions de contribution ou d’affiliation à des régimes sociaux. 
Les administrations publiques locales versent 35 Md€ de prestations de protection sociale en 2019.
À l’instar de l’action de l’État, celles des départements, des régions et des communes visent majoritairement à répondre à des besoins de solidarité. Les APUL financent aussi les institutions sans but lucratif au service des ménages (ISBLSM).

Près de 10 % de l’ensemble des prestations de protection sociale sont versées par le secteur privé

Si la protection sociale est assurée majoritairement par les administrations publiques, certaines interventions de la sphère privée sont également considérées comme de la protection sociale, soit qu’elles répondent à des besoins de personnes fragiles (pour les ISBLSM), soit qu’elles suivent une logique de prévoyance collective (pour les sociétés financières et non financières).
Les ISBLSM, organismes privés non lucratifs, versent ainsi 26 milliards de prestations de solidarité en 2019. Les prestations que les mutuelles et institutions de prévoyance versent à leurs adhérents s’élèvent à 29 Md€ en 2019, soit 4 % de l’ensemble des prestations. Enfin, les prestations versées directement par les entreprises totalisent 14 Md€ en 2019, soit 2 % du total. Il s’agit soit de prestations versées par des entreprises à leurs salariés en complément des prestations légales, soit de prestations versées par certaines grandes entreprises (comme la RATP) qui gèrent elles-mêmes la protection sociale de leurs salariés en lieu et place du régime général. Tandis que la part des prestations versées par les mutuelles et les institutions de prévoyance a augmenté depuis 1990 (+1 point), celle des entreprises a baissé ( 3 points).

Les prestations de protection sociale représentent la moitié des dépenses publiques

51,3 % des dépenses des administrations publiques sont des prestations de protection sociale (cf. graphique 3). En 2019, les dépenses publiques représentent 55,6 % du PIB et, parmi elles, les prestations de protection sociale représentent 28,5 %. Une partie des autres dépenses publiques est également liée à la protection sociale : gestion des prestations, définition des politiques publiques, investissements, transferts vers le secteur privé pour financer des prestations, etc.

Graphique 1 ● Dépenses de prestations de protection sociale par secteur institutionnel en 2019

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Note : Les autres prestations recouvrent les prestations versées au titre des risques famille, emploi, logement et pauvreté-exclusion sociale.
Source : Comptes de la protection sociale, Drees.

Graphique 2 ● Dépenses de prestations de protection sociale par secteur institutionnel

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Source : Comptes de la protection sociale, Drees.

Graphique 3 ● Part des prestations de protection sociale dans les dépenses des administrations publiques

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Note : Les prestations sociales sont rapportées à l’ensemble des dépenses (hors éléments imputés) consolidées des transferts internes.
Sources : Comptes de la protection sociale, Drees ; Comptes nationaux, Insee. 

Depuis 1990, l’ensemble des dépenses publiques a augmenté de 5,9 points de PIB : cela correspond à la progression des prestations versées par les administrations publiques dans le PIB, la part des autres dépenses publiques (éducation, défense, etc.) étant plus faible en 2019 qu’en 1990 (7 % contre 7,5 %). La part des prestations de protection sociale dans le total des dépenses publiques est ainsi passée de 45 % en 1990 à 51 % en 2019, faisant de la protection sociale un enjeu majeur de maîtrise de la dépense publique, au-delà de son rôle stabilisateur et redistributif.

La France est le pays européen où les administrations publiques dépensent le plus en part de PIB

En 2019, la France fait partie des pays de l’Union européenne pour lesquels la part des dépenses publiques est la plus élevée dans le PIB (56 %) (cf. graphique 4). Elle se situe au premier rang européen, devant la Finlande, la Belgique et le Danemark.
Huit des dix pays présentant des parts de dépenses des administrations publiques dans le PIB plus élevées que la moyenne européenne (46 %) font partie de l’Europe des 15.
La part des dépenses sociales dans le PIB atteint 32 % en France en 2019 (dépenses de santé et de protection sociale selon la classification des fonctions des administrations publiques – cf. précisions méthodologiques). Ainsi, la France est en première position, devant la Finlande (31 %). Les dépenses sociales dans le PIB s’échelonnent de près de 14 % en Irlande à plus de 30 % du PIB en France et en Finlande. Les écarts entre pays de l’Europe des 15 et nouveaux États-membres sont plus marqués encore pour les dépenses sociales que pour le reste des dépenses publiques. 
Cependant, ce classement comporte des limites : d’une part, les dépenses sociales ne tiennent pas compte des réductions d’impôts et autres aides fiscales à vocation sociale, car la majorité de ces aides ne sont pas comptabilisées en dépenses mais en moindres recettes (seuls les crédits d’impôts sont désormais considérés comme des dépenses de prestations). D’autre part, les dépenses sociales retracées ici sont brutes, et ne tiennent pas compte de l’imposition des prestations sociales.

Graphique 4 ● Dépenses des administrations publiques dans le PIB dans l’Union européenne en 2019

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Source : Eurostat – Dépenses des administrations publiques par fonction (COFOG).

Construction de l’indicateur : 
Sont utilisées dans les trois premiers graphiques les données des comptes de la protection sociale publiés par la Drees, qui permettent d’analyser finement les dépenses de protection sociale effectuées par tous les secteurs institutionnels. 
Les dépenses de protection sociale correspondent aux dépenses assurant la couverture sociale des risques maladie-invalidité-accidents du travail, vieillesse-survie des conjoints, famille, emploi, logement, pauvreté-exclusion sociale.

Dans les deux premiers graphiques sont distingués les régimes couverts par la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) et les régimes non couverts. Les régimes relevant du champ LFSS sont le régime général de la sécurité sociale, les régimes spéciaux de salariés, les régimes des non-salariés, les régimes de base des non-salariés et l’ensemble des fonds spéciaux. Les régimes non couverts par la LFSS sont les régimes d’indemnisation du chômage, les régimes complémentaires (retraite, maladie, etc), les hôpitaux publics et les autres organismes dépendants des assurances sociales (Pôle Emploi, œuvres sociales de la Cnaf, ATIH, etc). 
Il faut noter que cette distinction n’est opérée qu’au sein du sous-secteur des ASSO : par conséquent, le régime des agents de l’État, qui fait partie du sous-secteur des administrations centrales, n’est pas compris dans l’item « régimes couverts par la LFSS ».
Par ailleurs, les hôpitaux publics, qui forment un régime à part entière au sens de la comptabilité nationale, ne sont pas non plus intégrés dans le champ « régimes couverts par la LFSS », bien qu’ils soient majoritairement financés par l’assurance maladie.

Choix de la nomenclature internationale : 
Les dépenses des administrations publiques sont ventilées suivant une nomenclature internationale : la classification des fonctions des administrations publiques (CFAP). Cette nomenclature répartit les dépenses des administrations publiques en dix catégories selon leur finalité : services généraux des administrations publiques ; défense ; ordre et sécurité publics ; affaires économiques ; protection de l’environnement ; logement et équipements collectifs ; santé ; loisirs ; culture et culte ; enseignement ; protection sociale.
Les comparaisons menées par Eurostat portent ainsi sur un champ plus large que celui représenté dans le graphique. La classification des fonctions des administrations publiques de l’ensemble des dépenses par fonction est différente de celle retenue dans les comptes de la protection sociale par secteur institutionnel conformément aux comptes nationaux.

Pour aller plus loin :
La protection sociale en France et en Europe en 2019 – édition 2021, Drees.
 

Organisme responsable de la production de l’indicateur : DSS

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