La politique de financement de la sécurité sociale comprend l’ensemble des actions allant de la détermination du niveau des cotisations et contributions dues aux actions mises en œuvre pour la collecte de ces ressources. Elle inclut le financement de la trésorerie des régimes, l’atteinte des objectifs de redressement financier et l’amortissement de la dette. Les rapports d’évaluation des politiques de sécurité sociale présentent tous les ans les grands objectifs poursuivis par la sécurité sociale et permettent d’identifier les réussites mais également les marges de progrès ou les difficultés rencontrées. Les indicateurs associés au présent rapport d’évaluation visent à illustrer la diversité de ces enjeux. Cinq objectifs majeurs sont assignés à la politique de financement de la sécurité sociale :
1/ Revenir progressivement à l’équilibre financier de la sécurité sociale ;
2/ Veiller à l’équité du prélèvement social ;
3/ Concilier le financement de la sécurité sociale et la politique de l’emploi ;
4/ Simplifier les procédures de financement ;
5/ Améliorer l’efficience de la gestion financière et du recouvrement.

Objectif 1 : Revenir progressivement à l’équilibre financier de la sécurité sociale

La crise sanitaire et les mesures de restriction des déplacements et des activités décidées pour lutter contre l’épidémie ont entraîné, en France comme dans de nombreux pays, un recul du PIB. Dans un contexte de très grande incertitude sur l’évolution de la crise sanitaire et son impact sur l’économie, les prévisions économiques ont fait l’objet de révisions successives à l’occasion des lois de finances rectificatives pour 2020 et des lois financières pour 2021. En 2020, le solde des régimes de base et du fonds de solidarité vieillesse (FSV) s’est établi à ‑39,7 Md€. Ce déficit, le plus élevé atteint par la sécurité sociale, est la conséquence d’une crise sanitaire brutale, de ses effets sur l’activité économique et des mesures visant à limiter sa propagation et à soutenir entreprises et assurés. (cf. indicateur n°2‑1). En dépit du rebond de l’activité économique favorable aux recettes de la sécurité sociale, le déficit des régimes de base et du FSV se réduirait modérément pour atteindre -34,8 Md€ en 2021. La hausse des recettes est contrebalancée par la progression des dépenses engagées pour faire face à la troisième vague épidémique (tests, vaccination) et des mesures nouvelles pérennes de la LFSS pour 2021, principalement en faveur des établissements de santé et médico-sociaux.

Le déficit devrait ensuite progressivement se résorber, mais demeurerait à un niveau élevé à horizon 2025 (15 Md€). La branche maladie demeurerait à cet horizon en déficit élevé (15 Md€), tout comme la branche vieillesse du régime général (8 Md€). A l’inverse, les branches famille, autonomie et AT-MP connaîtraient des excédents croissants sur la période.

Objectif 2 : Veiller à l’équité du prélèvement social

Historiquement, le financement de la sécurité sociale repose de façon prépondérante sur des taux de prélèvement proportionnels aux assiettes déclarées par les cotisants. Cependant, des taux réduits de cotisations sociales patronales ont été progressivement mis en place sur les bas salaires, tandis que des taux réduits ou une exonération totale de CSG sont applicables aux pensions modestes. Ainsi, le taux de prélèvement social est moindre sur les bas revenus : en 2018, il représente 14 % pour les 10 % de ménages les moins aisés, croît ensuite sur la première moitié de la distribution des revenus avant d’atteindre un plateau au-delà (les 10 % de ménages les plus aisés acquittent un taux moyen de prélèvements sociaux de 55 %, cf. indicateur n°2-6). Il convient de remarquer que le montant des prestations est également dégressif en fonction du revenu. Par ailleurs, un certain nombre de dispositifs de rémunération spécifique ou accessoire mise en place par les employeurs au bénéfice des salariés sont exclus de l’assiette des cotisations sociales. Ils peuvent toutefois supporter des prélèvements spécifiques, notamment la CSG et le forfait social. Les plus importants en valeur concernent les versements au titre de la prévoyance complémentaire, de la participation et de l’intéressement. La perte d’assiette consécutive aux exemptions de cotisations et contributions sociales dont bénéficient ces versements est évaluée à un peu plus de 53 Md€ en 2019, soit près de 9 % de la masse salariale (indicateur n°2-7, cf. graphique 4).

Objectif n° 3 : Concilier le financement de la sécurité sociale et la politique de l’emploi

La structure du financement de la sécurité sociale a été adaptée de manière à ne pas défavoriser l’emploi, en particulier l‘emploi faiblement rémunéré, pour lequel la décision d’embauche est la plus sensible au coût du travail. Le taux de prélèvement net global est stable entre 2020 et 2021 au niveau du Smic. Toutefois, en 30 ans, le niveau des prélèvements effectifs dont s’acquittent les employeurs au niveau du Smic a été quasiment divisé par sept, pour les entreprises de plus de 50 salariés : leur part dans le salaire brut est ainsi passée de 45,6 % en 1988 à 6,8 % en 2021. La mise en œuvre du pacte de responsabilité au 1er janvier 2015 a renforcé les dispositifs d’allègement du coût du travail, en exonérant, au niveau du Smic, l’ensemble des cotisations patronales de sécurité sociale[1], la contribution de solidarité pour l’autonomie et le versement au fonds national d’aide au logement (FNAL). Ainsi, à ce niveau de rémunération, le taux de cotisations de sécurité sociale patronales, pour les entreprises de moins de 10 salariés au régime général, est limité à 1,54 % en 2021 (contre 4,69 % avant la mise en place du pacte, indicateur n°2-8). Le montant total des exonérations de cotisations est estimé à 67,8 Md€ en 2020, en baisse de 1,4 % par rapport à 2019. La baisse liée à la diminution de l’activité économique a partiellement été compensée par la mise en œuvre d’un dispositif exceptionnel d’exonérations de cotisation et d’aide au paiement accordé aux entreprises ayant le plus souffert des conséquences de la crise et par l’exonération de cotisations sur le chômage partiel (cf. indicateur n°1‑8‑1). Au-delà des mesures générales d’abaissement du coût du travail pour l’ensemble des bas salaires, des exonérations spécifiques existent également en faveur de certains publics fragiles et de secteurs d’activité ou de zones géographiques déterminés. Cette politique donne lieu à des compensations financières de la part de l’État qui se sont généralisées à partir de la loi du 25 juillet 1994 et dont le principe a été réaffirmé dans le cadre de la loi du 13 août 2004 réformant l’assurance maladie. Les exonérations qui ne donnent pas lieu à compensation, soit parce qu’elles sont antérieures à 1994, soit parce que le Parlement a explicitement décidé de faire exception à la règle de compensation, ne représentent plus que 2,1 Md€, soit 3 % du total des exonérations, le champ des mesures donnant lieu à une compensation ayant été élargi en 2020 (cf. indicateur n°1‑8-1). Ce paysage a été profondément rénové en 2019, puisqu’un certain nombre de dispositifs d’exonération ciblés ont été supprimés, les allégements généraux de droit commun devenant plus intéressants que ces anciens dispositifs pour les rémunérations proches du Smic. Les employeurs bénéficient ainsi des allégements généraux de cotisations sur les bas salaires en lieu et place des exonérations sur les apprentis et les contrats de professionnalisation, les contrats aidés et l’insertion par l’activité économique. D’autres dispositifs, tels que les exonérations en outre-mer celles au titre de l’emploi à domicile auprès d’un public fragile, ont été rénovés pour tenir compte du renforcement des allégements généraux et mieux cibler les aides sur les bas salaires. Par ailleurs, en vue de réduire les niches ou dépenses sociales les moins efficaces, le bénéfice tiré de la déduction forfaitaire spécifique (DFS) a été limité à compter du 1er janvier 2020, afin d’initier son extinction progressive à plus long-terme. Cet abattement d’assiette de cotisations sociales, originellement justifié par l’existence de frais professionnels particulièrement élevés pour les salariés mais désormais sans lien avec ceux-ci, bénéficie à certains secteurs d’activité (transport, construction, aviation, commerce, presse, culture) et conduit à réduire à terme les droits sociaux des salariés (droits à la retraite).

Objectif n°4 : Simplifier les procédures de financement

Le recouvrement des prélèvements sociaux doit s’insérer de la manière la plus cohérente et la plus simple possible dans le cadre des actes de gestion d’une entreprise, d’un employeur ou d’un indépendant. La simplification des procédures constitue un objectif majeur des pouvoirs publics et de son opérateur dans ce domaine, l’Urssaf Caisse nationale chargée de gérer le financement des différentes branches du régime général de la sécurité sociale. Cet engagement figure ainsi dans la convention d’objectifs et de gestion conclue entre l’État et l’Urssaf Caisse nationale pour la période 2018-2022, qui poursuit les actions de simplification du droit et des procédures opérationnelles engagées dans la précédente COG (2014-2017).

La possibilité de gérer l’ensemble des relations avec les Urssaf de manière dématérialisée a constitué une avancée notable, et les objectifs de recours des particuliers employeurs aux procédures dématérialisées ont été atteints au terme de la précédente COG.

Objectif n°5 : Améliorer l’efficience de la gestion financière et du recouvrement

Le dernier axe majeur structurant ce rapport d’évaluation est l’amélioration de l’efficience du recouvrement et de la gestion financière effectuée par les opérateurs du financement de la sécurité sociale, notamment les Urssaf. D’une façon générale, le coût des opérations de recouvrement et de contrôle menées par l’Urssaf Caisse nationale a diminué régulièrement (-29 % entre 2009 et 2019). Il augmente légèrement en 2020 et s’établit à 28 centimes pour 100 euros recouvrés en 2019 (indicateur n°2-12). Les délais dans lesquels ces cotisations sont recouvrées dépendent non seulement de la conjoncture économique, mais encore du statut du cotisant et de la taille des entreprises. En 2020 les niveaux de restes à recouvrer progressent fortement, sous l’effet des mesures décidées par le Gouvernement pour venir en aide aux entreprises touchées par la crise sanitaire. En effet, à compter de mars 2020, le Gouvernement a autorisé les employeurs et travailleurs indépendants à reporter le paiement de leurs échéances de cotisations et contributions sociales. Il en résulte une forte augmentation des restes à recouvrer au terme de l’exercice, malgré le retour progressif à la normale des modalités de paiement pour une part importante des redevables. Ainsi, le taux de restes à recouvrer des employeurs du secteur privé à 18 mois en métropole s’élève à 3,47 % (+3 points par rapport à 2019 en métropole). Les taux des restes à recouvrer des travailleurs indépendants ont augmenté de 18 points passant à 24% en métropole et de 11 points dans les DOM à 57 %. Les travailleurs indépendants et les petites structures (entreprises de moins de 20 salariés particulièrement) ont connu les plus fortes hausses du taux de restes à recouvrer, peut-être parce qu’ils ont plus souffert davantage des confinements successifs. Ainsi, en métropole entre 2019 et 2020, le taux de restes à recouvrer des travailleurs indépendants est passé de 5,4 % à 23,6 %, celui des entreprises de moins de 10 salariés de 1,69 % à 7,36 %. À titre de comparaison, le taux avoisine 1,5 % en moyenne pour les entreprises de plus de 400 salariés. Dans le cadre de ses missions, l’Urssaf Caisse nationale mène de nombreuses actions de contrôle des cotisations versées par les entreprises, afin de lutter contre l’évasion sociale et le travail dissimulé, synonymes de perte de ressources pour la sécurité sociale. Celles-ci ont toutefois été perturbées par la crise, notamment les contrôles sur place. Ainsi, 5,1 % des employeurs relevant des Urssaf ont fait l’objet d’au moins une action de contrôle en 2020. La diminution de la part des entreprises contrôlées par rapport à 2019, 8,6 % des entreprises avaient fait l’objet d’un contrôle, s’explique par la suspension de l’activité pendant l’essentiel de l’année (indicateur n°2-14). Le montant des redressements opérés dans le cadre de la lutte contre le travail dissimulé demeure toutefois à un niveau élevé en 2020 puisqu’il atteint 606 M€, seulement légèrement inférieur à l’objectif fixé à 614 M€ pour cette même année. L’année 2020 est particulière en raison de la crise sanitaire et la tendance depuis 2008 est à l’augmentation des montants notifiés. Ces résultats sont à mettre en regard de l’efficacité du ciblage des activités de contrôle : 91 % des actions de contrôle ont abouti à un redressement en 2019, un taux qui a augmenté de 32 points depuis 2008 (indicateur n°2-15).

Indicateurs

1. Données de cadrage

1.1. Situation financière de la sécurité sociale
    1.1.1. Situation financière de la sécurité sociale, de l’État et des collectivités locales
    1.1.2. Solde structurel des administrations de sécurité sociale
    1.1.3. Dépenses des administrations publiques consacrées à la protection sociale et à la santé
1.2. Financement de la protection sociale
    1.2.1. Prélèvements obligatoires finançant la protection sociale
    1.2.2. Financement de la protection sociale en comparaison internationale
1.3. Structure des recettes de la sécurité sociale
    1.3.1. Recettes des administrations de sécurité sociale par nature (cotisations, CSG, transferts, etc.)
    1.3.2. Recettes des quatre branches par nature (cotisations, CSG, impôts, transferts, etc.)
    1.3.3. Recettes par assiette économique (revenus d’activité, de remplacement, du capital, et consommation)
1.4. Principaux financeurs de la sécurité sociale
    1.4.1. Principaux financeurs des administrations de sécurité sociale (ménages, entreprises, administrations publiques)
    1.4.2. Principaux financeurs des régimes de base et du FSV (ménages, employeurs)
1.5. Cotisations sociales et CSG
    1.5.1. Valeur du point de CSG et des points de cotisation du régime général
    1.5.2. Evolution de la masse salariale et recettes du régime général
1.6. Caractère redistributif du système français de protection sociale et de son financement
1.7. Coût du travail
    1.7.1. Coût du travail : comparaisons européennes
    1.7.2. Coût du travail en fonction du niveau de rémunération des salariés
    1.7.3. Coût du travail en fonction du statut d'emploi : les prélèvements sociaux des travailleurs indépendants
    1.7.4. Allègements du coût du travail au niveau du Smic et selon le niveau de salaire
1.8. Dispositifs d’exonération en faveur de l’emploi
    1.8.1. Exonérations compensées et non compensées par l’État
    1.8.2. Taux d’exonération apparent des entreprises du secteur privé par secteur d’activité
    1.8.3. Taux d’exonération apparent des entreprises du secteur privé par taille d’établissement
1.9. Fraude aux cotisations sociales

2. Objectifs / Résultats


Objectif n°1 : Revenir progressivement à l’équilibre financier des régimes de base
2.1. Equilibre financier de la sécurité sociale et du FSV
    2.1.1. Equilibre financier du régime général de la sécurité sociale et du FSV
    2.1.2. Equilibre de l’ensemble des régimes de base de sécurité sociale et du FSV
2.2. Veiller à l’efficience de la gestion financière de l’URSSAF caisse nationale (ex-ACOSS)
2.3. Suivre la compensation par l’État des dispositifs supportés pour son compte par la sécurité sociale
    2.3.1. Taux de couverture des mesures ciblées d’exonérations
    2.3.2. Taux de couverture instantané des dépenses de prestations
    2.3.3. Situation nette de l’État vis-à-vis de la sécurité
2.4. Garantir la neutralité des relations financières de la sécurité sociale et de ses partenaires
    2.4.1. Neutralité des relations financières de l’Urssaf Caisse Nationale et de ses partenaires
    2.4.2. Neutralité des relations financières de la CCMSA et de ses partenaires
2.5. Réduire la dette des organismes de sécurité sociale
    2.5.1. Dette globale des organismes de sécurité sociale
    2.5.2. Dette reprise par la CADES, montant restant à amortir, amortissements annuels et intérêts versés par la CADES
    2.5.3. Perspectives d’extinction de la dette sociale de la CADES
    2.5.4. Dette « courante » des organismes de sécurité sociale (non reprise par la CADES)
    2.5.5. Couverture du passif et performance du Fonds de réserve pour les retraites

Objectif n°2 : Veiller à l’équité du prélèvement social
2.6. Viser des prélèvements sociaux sur les ménages globalement proportionnels aux revenus mais limités sur les bas salaires et les revenus de remplacement
2.7. Limiter les exemptions de cotisations sociales

Objectif n°3 : Concilier le financement de la Sécurité sociale et la politique de l’emploi
2.8. Limiter les prélèvements effectifs à la charge de l’employeur, notamment au niveau du Smic
2.9. Assurer un revenu disponible croissant avec les revenus d'activité

Objectif n°4 : Simplifier les procédures de financement
2.10. Promouvoir l’utilisation des procédures dématérialisées
2.11. Réduire la complexité du calcul des cotisations sociales pour les entreprises

Objectif n°5 : Améliorer l’efficience de la gestion financière et du recouvrement
2.12. Réduire le coût du recouvrement des prélèvements sociaux
2.13. Réduire le reste à recouvrer des URSSAF
2.14. Améliorer le ciblage de l’activité de contrôle
2.15. Augmenter les montants redressés au titre des contrôles contre le travail dissimulé

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