1.4. Capacité d'accueil des enfants de moins de trois ans

1.4.1. Evolution de la capacité d'accueil des enfants de moins de 3 ans

La capacité théorique d’accueil rend compte du nombre de places offertes pour l’accueil des enfants de moins de trois ans par les modes d’accueil « formels ». Cette capacité rapportée à un besoin théorique de demande d’accueil à un instant donné définit un taux de couverture. Le besoin théorique est défini, compte tenu de la difficulté à appréhender les besoins réels, par le nombre d’enfants âgés de moins de trois ans. Au 1er janvier 2021, ce nombre s’élève, selon l’Insee à près de 2,2 millions d’enfants pour la France entière (Métropole plus DOM hors Mayotte).

La capacité d’accueil théorique correspond au nombre de places disponibles pour les enfants de moins de trois ans en établissements d’accueil du jeune enfant (EAJE), en classes préélémentaires, auprès d’assistants maternels et auprès de salariés à domicile. Elle ne tient donc pas compte de l’usage réel de ces places puisqu’une place peut exister mais ne pas être utilisée ou au contraire être utilisée par plusieurs enfants successivement au cours d’une journée, d’une semaine ou d’une année. S’agissant des assistants maternels, ne sont pris en compte que les assistants maternels identifiés comme accueillant effectivement des enfants, et non l’ensemble des assistants maternels disposant d’un agrément. Ce choix méthodologique peut conduire à minimiser les capacités d’accueil des assistants maternels du fait de la non prise en compte de ceux qui sont au chômage complet mais qui souhaiteraient accueillir des enfants.

Trois exceptions existent pour lesquelles on ne connaît pas la capacité théorique réelle qui est alors estimée en s’appuyant sur des données d’usage. Le nombre de places offertes par les salariés à domicile est approché par le nombre d’enfants gardés principalement par ces professionnels. Le nombre de places en micro-crèches ne relevant pas de la prestation de service unique (PSU) est déterminé à partir du nombre d’heures facturées aux familles couvertes par un complément de mode de garde destiné à ce type de structure. Les places en école préélémentaire offertes aux moins de trois ans – qui constituent la troisième exception – sont directement approchées par le nombre d’enfants de deux ans effectivement scolarisés. Il convient de noter que la méthodologie a été adaptée pour neutraliser l’impact de la crise sanitaire sur le recours à ces modes d’accueil.

Sur ces bases, la capacité théorique d’accueil offerte par les modes d’accueil formels est de 1 307 700 places au 31 décembre 2020 pour la France entière.

Rapportée au nombre de jeunes enfants, cette offre correspond à 58,8 places pour 100 enfants de moins de trois ans en 2020. L’accueil proposé par les assistants maternels reste prépondérant puisqu’il s’établit à 31,9 places pour 100 enfants de moins de trois ans (soit de 5,4 places offertes sur 10) (cf. tableau 1). En deuxième position, les établissements d’accueil du jeune enfant (accueil collectif dont les micro-crèches, crèches familiales) offrent 21,5 places pour 100 enfants de moins de trois ans (cf. graphique 3). L’Éducation nationale arrive en troisième place, mais son offre est nettement inférieure à celle observée pour les deux principaux modes d’accueil : en 2020, elle est de 3,2 places pour 100 enfants de moins de trois ans. La garde à domicile demeure marginale avec 2,1 places pour 100 enfants.

Entre 2019 et 2020, l’offre d’accueil diminue de -2,8 %, principalement du fait du recul des places proposées par les assistants maternels (-4,5 %) et à l’école préélémentaire (-13,9 %) tandis que l’accueil collectif offre 8 000 places en plus par rapport à 2020. Cette baisse est la plus forte enregistrée depuis 2015. Au total, même si cette année encore, le nombre d’enfants de moins de trois ans baisse, cette évolution ne permet pas compenser le recul de l’offre et pour la première année depuis la création de cet indicateur, on observe une diminution du taux de couverture.

Sur la période 2014-2020, l’accroissement de l’offre d’accueil a été porté par les établissements d’accueil collectif. En 2021, les établissements d’accueil du jeune enfant relevant de la PSU offriraient 2 400 places supplémentaires par rapport à 2020 d’après les données provisoires disponibles.
 

Graphique 1 ● Capacité théorique de places dans les modes d'accueil formels

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Sources : Cnaf (SIAS-MTEAJE, FILEAS, EQUEAJE et ALLSTAT – FR6), Drees (enquêtes PMI) Acoss (CNTPAJE), CCMSA, MENESR-DEPP et Insee.
Champ : France (hors Mayotte) et y compris les collectivités d’outre-mer de Saint-Martin et Saint-Barthélemy
* Pour les assistants maternels, seules les places potentielles pour les enfants de moins de 3 ans des assistants maternels identifiés comme accueillant effectivement des enfants sont comptabilisées (voir encadré méthodologique).
** La Cnaf a procédé à une refonte de la production de ses données statistiques depuis 2016. Il s’ensuit une rupture de série pour les données relatives à l’offre en EAJE hors PSU, chez les assistants maternels et en garde à domicile.
*** Les données provisoires 2021 sont arrêtées en juillet 2022.
**** En raison de l'application d'arrondis le total des lignes ne correspond pas au total général

Graphique 2 ● Capacité théorique des modes d'accueil formels pour 100 enfants

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Sources : Cnaf (SIAS-MTEAJE, FILEAS, EQUEAJE et ALLSTAT – FR6), Drees (enquêtes PMI) Acoss (CNTPAJE), CCMSA, MENESR-DEPP et Insee.
Champ : France (hors Mayotte) et y compris les collectivités d’outre-mer de Saint-Martin et Saint-Barthélemy
* Pour les assistants maternels, seules les places potentielles pour les enfants de moins de 3 ans des assistants maternels identifiés comme accueillant effectivement des enfants sont comptabilisées (voir encadré méthodologique).
** La Cnaf a procédé à une refonte de la production de ses données statistiques depuis 2016. Il s’ensuit une rupture de série pour les données relatives à l’offre en EAJE hors PSU, chez les assistants maternels et en garde à domicile.
*** Les données provisoires 2021 sont arrêtées en juillet 2022.
**** En raison de l'application d'arrondis le total des lignes ne correspond pas au total général.

Tableau 1 ● Capacité théorique d'accueil par des assistants maternels

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Sources : Drees (enquête PMI, ACOSS (CNTPAJE), Cnaf (FILEAS et ALLSTAT – FR6) et MENESR-DEPP Insee.
Champ : France (hors Mayotte) et y compris les collectivités d’outre-mer de Saint-Martin et Saint-Barthélemy
* La Cnaf a procédé à une refonte de la production de ses données statistiques depuis 2016. Il s’ensuit une rupture de série pour les données relatives à l’offre chez les assistants maternels. 
** La répartition entre places potentielles pour les enfants de moins de 3 ans et places potentielles pour les autres enfants auprès des assistants maternels est estimée à partir des montants de cotisations sociales connues par la Cnaf (voir encadré méthodologique).

Concernant l’accueil individuel, le nombre d’assistants maternels en exercice employé(e)s directement par des parents est évalué à 257 500 (cf. tableau 1). En offrant environ 856 800 places d’accueil aux enfants de moins de six ans, le nombre moyen de places proposées par chaque salarié se situe à 3,3. Les 710 500 places servant à l’accueil d’enfants de moins de trois ans constituent 83 % de cette offre. 

De 2011 à 2014, dans la continuité des années antérieures, l’offre issue de ce mode d’accueil a progressé très fortement. Sur cette période, la hausse s’explique tout à la fois par le développement du nombre d’assistants maternels en exercice et par la progression du nombre moyen de places offertes par chacun d’eux (le nombre de places chez les assistants maternels augmentant un peu plus vite que le nombre d’assistants maternels en activité), sous l’effet notamment d’évolutions réglementaires qui ont autorisé des agréments pour quatre enfants et fixé l’agrément minimal à deux enfants au lieu d’un.
Depuis 2014, l’offre proposée par ces professionnels diminue : le nombre total de places servant potentiellement à l’accueil d’enfants de moins de six ans enregistre une nouvelle baisse en 2020 (- 39 000 places par rapport 2019). Au cours de la même période, cette baisse s’observe également sur le nombre de places potentielles offertes aux enfants de moins de trois ans. En 2020, cette diminution est la plus forte baisse constatée.
La réduction de l’offre s’explique principalement par la baisse du nombre d’assistants maternels en activité auprès de particuliers employeurs observée depuis 2014 qui se poursuit en 2020 avec un nouveau fléchissement (-13 900 en 2020). Depuis 2014, on enregistre une baisse de 63 500 assistants maternels, soit -19,8 %. 
 

Graphique 3 ●Capacité théorique d'accueil auprès des établissements d’accueil du jeune enfant pour 100 enfants de moins de 3 ans

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Sources : Cnaf (SIAS-MTEAJE, FILEAS, EQUEAJE et ALLSTAT – FR6), Drees (enquête PMI), CCMSA, MENSER-DEP et Insee. 
Champ : France (hors Mayotte) et y compris les collectivités d’outre-mer de Saint-Martin et Saint-Barthélemy
* La Cnaf a procédé à une refonte de la production de ses données statistiques depuis 2016. 

Graphique 4 ● Répartition par type d’accueil des places offertes par les établissements d’accueil du jeune enfant

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Sources : Cnaf (SIAS-MTEAJE, EQUEAJE et ALLSTAT – FR6), Drees (enquête PMI), CCMSA, MENESER-DEPP et Insee.
Champ : France (hors Mayotte) et y compris les collectivités d’outre-mer de Saint-Martin et Saint-Barthélemy
* Multi-accueil : y compris jardins d’enfant, haltes garderies, crèches de personnel exclusivement, hors micro-crèches.

Concernant les établissements d’accueil du jeune enfant, on dénombre 479 000 places offertes dans l’ensemble des structures d’accueil collectif (crèches collectives, y compris crèches de personnel non financées par la PSU, répartis entre multi-accueil, jardins d’enfants, haltes garderies ; crèches familiales ; crèches parentales ; micro-crèches (crèches collectives d’une capacité maximale de 10 places) au 31 décembre 2020. À cette date, le multi-accueil (crèches collectives y compris crèches de personnel non financées par la PSU, haltes garderies, jardins d’enfants) représente 80,1 % de l’offre proposée par les établissements d’accueil du jeune enfant. Les crèches familiales occupent le deuxième rang en proposant 5,7 % des places tandis que l’accueil en crèche parentale reste relativement marginal (moins de 1 %). Le nombre de places offertes par les micro-crèches se développe pour constituer 13,4 % de la capacité d’accueil collectif en 2020, et constitue ainsi le deuxième contributeur de l’offre collective.

La progression de l’offre collective se poursuit. Entre 2019 et 2020, elle est essentiellement due aux micro-crèches sans financement PSU (dites « micro-crèches PAJE »  (+ 6 200 places) dont le développement ne faiblit pas depuis plusieurs années.

En 2020, le nombre de places proposées par les salariés à domicile, estimé à partir du nombre d’enfants bénéficiaires du complément mode de garde – de l’ordre de 46 900 – baisse légèrement par rapport à 2019, expliquée principalement par la crise sanitaire (voir encadré méthodologique). Ce mode d’accueil se concentre sur quelques territoires urbains (grandes métropoles) et notamment en Ile-de-France, la ville de Paris comprenant le quart des utilisateurs de ce mode d’accueil.

Enfin, la baisse entamée à partir de 2017 de la capacité d’accueil de l’école préélémentaire se poursuit en 2020 avec 11 500 places de moins, fixant le nombre de places à 71 200. 

Du côté de la demande, le nombre d’enfants de moins de trois ans continue de diminuer et de façon importante entre 2019 et 2020 : près de 28 000 enfants de moins. 

Construction de l’indicateur
La capacité d’accueil théorique correspond à l’ensemble des places offertes aux enfants de moins de 3 ans à un instant donné. Pour la calculer, il convient donc de connaître les places mises à disposition pour les enfants de cette tranche d’âge par les assistants maternels (qui peuvent également accueillir des enfants plus âgés), les établissements d’accueil collectif ou familial, les salarié(e)s à domicile (qui peuvent aussi s’adresser à des enfants plus grands) et l’école préélémentaire. Ces informations n’étant pas toutes disponibles, la capacité d’accueil théorique est approchée en mobilisant parfois des données sur l’accueil constaté. C’est le cas de l’accueil effectué par un(e) salarié(e) au domicile des parents, de l’école ou de l’accueil dans les micro-crèches financées par le complément de libre choix du mode de garde (CMG) de la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje).

Cet indicateur comptabilise des places d’accueil à un instant donné, et non des enfants gardés. Ainsi, on ignore le fait que certaines places peuvent être utilisées par plusieurs enfants à temps partiel. Ce peut être le cas de places en établissement d’accueil du jeune enfant. De même, d’autres places ne comblent pas tout à fait les besoins : ce peut être le cas des places en écoles maternelles, utilisées souvent pour la tranche d’âge des 2-3 ans à mi-temps, et qui nécessitent un complément d’accueil. Un enfant peut donc occuper deux places d’accueil (école et assistant(e) maternel(le) par exemple).

Pour l’accueil collectif, sont repris les agréments délivrés dans chaque département par les services du conseil départemental. Ils sont suivis par le biais des données de gestion issues du système d’informations Omega des Caf. Ce système d’information permet de disposer au cours de l’année N+2 – voire N+1 désormais – d’un grand nombre de renseignements sur les établissements ayant bénéficié d’un soutien financier de la part de la branche Famille sous forme de prestation de service unique (PSU) pour leur fonctionnement de l’année N. En revanche, il ne permet pas de connaître les places non financées par la PSU. Il peut dans ces cas s’agir de crèches de personnel (par exemple certaines crèches hospitalières) qui ne disposent pas d’un minimum de places destinées au public du quartier d’implantation de la crèche et/ou de structures n’appliquant pas le barème national des participations familiales. Le nombre de places non financées par la PSU est alors approché par le nombre de places disponibles dans les établissements de personnel exclusivement, déterminé à partir de l’enquête PMI de la Drees. Cette enquête recueille annuellement des informations auprès des conseils départementaux sur le nombre de places d’accueil collectif et familial des enfants de moins de 6 ans. L’approximation opérée peut toutefois conduire à des doubles comptes car une partie des établissements de personnel exclusif bénéficie désormais de la PSU. C’est pourquoi un traitement est effectué pour supprimer ces doubles-comptes potentiels.

Par ailleurs, pour les autres données concernant l’accueil collectif, l’estimation de l’offre en nombre de places est faite à partir de l’usage. Ainsi, le nombre de places en classes préélémentaires pour les enfants de moins de 3 ans et le nombre de places auprès de salarié(e)s à domicile correspondent au nombre d’enfants bénéficiaires de ces modes d’accueil. Le nombre de places en micro-crèches financées par la Paje est estimé à partir du volume d’heures annuelles facturées aux parents utilisant ce mode d’accueil. Ce volume est converti en offre en supposant qu’une place correspond à 1 458 heures facturées.

Dans le cas particulier des enfants gardés par un(e) salarié(e) à domicile financé(e) par un complément de mode de garde en mode prestataire, les premiers travaux locaux sur l’usage de la prestation semblent indiquer qu’il s’agit d’une offre de garde pour un accueil complémentaire (accueil du soir), et non d’une offre pour un mode d’accueil principal. Pour prendre en compte ces éléments, seuls sont comptabilisés pour la détermination de la capacité d’accueil théorique, à côté des enfants de moins de 3 ans bénéficiant d’un complément mode de garde « GED - emploi direct » les ’enfants de moins de 3 ans bénéficiant exclusivement (sans cumul avec un CMG à un autre titre) d’un complément de mode de garde en mode prestataire pour un(e) salarié(e) à domicile.

Enfin, le nombre de places chez les assistants maternels « réservées » aux enfants de moins de 3 ans n’est pas directement disponible. Il est obtenu en appliquant une clef de répartition sur le nombre de places total offertes par les assistants maternels calculé à partir de l’enquête PMI de la Drees et des données obtenues par l’Urssaf-Caisse nationale à partir du dispositif Centre Pajemploi. Ces dernières permettent de recenser les assistants maternels en activité employé(e)s directement par des particuliers. L’enquête PMI fournit la taille moyenne de l’agrément attribué aux assistants maternels. La combinaison de ces deux informations permet de connaître le nombre d’agréments délivrés dans chaque département par les services du conseil départemental pour l’ensemble des assistants maternels en activité et n’exerçant pas au sein d’une crèche familiale. La clef appliquée à ce nombre de places correspond à la part des cotisations sociales prises en charge par les Caf pour les enfants de moins de 3 ans dans le total des cotisations sociales prises en charge par les Caf pour les enfants effectivement gardés par les assistants maternels au cours du quatrième trimestre de l’exercice. Elle est calculée – pour chaque département – à partir des données de la Cnaf disponibles sur les familles percevant un complément mode de garde pour l’emploi direct d’un assistant maternel agréé.

Le nombre de places d’accueil pour 100 enfants de moins de 3 ans pour l’exercice N est calculé en utilisant le nombre d’enfants de moins de 3 ans au 1er janvier N+1 estimé notamment pour les calculs de taux de scolarisation.

La Cnaf a, à compter de l’exercice 2016, procédé à une refonte de ses chaînes de production de données statistiques sur les bénéficiaires de prestations légales afin d’en améliorer la qualité et la fréquence. Il en résulte un recul d’observation différent de celui qui prévalait jusqu’alors et un enrichissement des données disponibles. Cette évolution a un impact significatif sur les bénéficiaires du CMG de la Paje et a conduit à revoir certains éléments de la méthodologie décrite ci-dessus (règles de calcul, mois de référence, degré de consolidation). Elle induit une rupture de série à partir de 2016.

En raison de la crise sanitaire de la Covid-19, la méthodologie de construction de la capacité d’accueil de 2020 a dû être ajustée pour deux raisons. La première tient au fait qu’une partie des composantes de cet indicateur reposent sur des données d’usage lorsque les données d’offre n’existent pas. C’est le cas de la garde à domicile notamment ou des cotisations sociales des assistantes maternelles. La seconde concerne la date d’extraction de ces données qui est habituellement fixée au mois de juin. Or, ce mois a été particulièrement affecté par les confinements, du côté de l’activité économique et des conditions d’accueil des enfants. Ainsi, le mois de mars 2020 est apparu comme le dernier mois le plus adapté pour permettre le calcul de cet indicateur sur cette année marquée par la crise sanitaire.
 

Organisme responsable de la production de l’indicateur : CNAF