2.13. Garantir l’équilibre financier de la branche Autonomie

Finalité

Le taux d’adéquation des fonds alloués à la CNSA compare les recettes comptables (produits constatés) de la CNSA obtenues à ce titre aux dépenses réalisées (charges constatées). A partir de 2021, il n’est plus fait référence aux dépenses par sections, abandonnées avec le passage de la CNSA en branche Autonomie.

Résultats

Le taux d’adéquation des recettes aux dépenses de la CNSA est de 103 % en 2024, la branche étant excédentaire (1,3 Md€, cf. tableau 1), en raison de l’affectation à la branche Autonomie de 0,15 point de CSG en provenance de la CADES, en application de la loi du 7 août 2020. 
La trajectoire votée en LFSS pour 2025 fait état d’une situation financière qui se dégraderait fortement à partir de 2025 (cf. tableau 2).

Tableau 1 ● Le taux d’adéquation des recettes aux dépenses de la branche autonomie (CNSA)
 
Source : CCSS de mai 2025.

Tableau 2 ● Le taux d’adéquation prévisionnel des recettes aux dépenses de la branche autonomie (CNSA)
 
Source : LFSS pour 2024.

De 2011 à 2017, le taux d’adéquation des recettes et des dépenses de la CNSA relatives au financement des établissements ou services sociaux et médico-sociaux était proche de 100 %. Cette période s'est caractérisée par des tendances contraires sur les secteurs : une sous-consommation de l’objectif global de dépenses (OGD) personnes âgées et un dépassement de l’OGD personnes handicapées. L’augmentation importante des dépenses en 2017 sur le champ des personnes en situation de handicap (+18 %) s’explique par le transfert de la gestion des ESAT dans l’OGD.

En 2018 et 2019, le taux d’adéquation de la CNSA est de 100 % et la CNSA est à l’équilibre financier. En effet, en 2018, la création de la contribution additionnelle de solidarité pour l’autonomie (Casa) affectée à la CNSA a été entièrement compensée par une hausse des dépenses. .

L’exercice 2020 a été très fortement marqué par la crise sanitaire. Les mesures de soutien économique aux établissements et services médico-sociaux, les mesures salariales mises en œuvre au cours de l’année et le Ségur de la santé ont fait augmenter l’OGD de plus de 13,6 % par rapport à 2019. Parallèlement, et toujours en raison de la crise sanitaire, le rendement des recettes affectées à la CNSA a été moins important que prévu. Dans la mesure du possible, ces recettes ont été affectées au soutien des concours versés par la CNSA notamment en contribution aux allocations APA et PCH. Les recettes affectées au financement des établissements ou services sociaux et médico-sociaux ont été réduites. Ces évolutions expliquent le taux d’adéquation plus faible en 2020 (98 %).

A partir du 1^er janvier 2021, la CNSA assure la gestion de la 5^ème branche du régime général, créée par la loi du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l’autonomie. Elle conserve toutes les dépenses dont elle avait déjà la charge, complétées par les dépenses d’allocation d’éducation de l’enfant handicapé (AEEH) précédemment financées par la branche famille. Par ailleurs, les dépenses des ESMS relevant de l’ONDAM (équivalant désormais au champ de l’OGD) sont désormais intégralement financées par la CNSA en contrepartie de l’affectation d’une fraction de CSG (1,93 point sur les revenus d’activité, de remplacement et du capital), transférée en 2021 depuis la branche maladie en remplacement du transfert au titre de l’ONDAM médico-social qui existait depuis 2005.

Le solde de la CNSA s’est établi à +0,3 Md€ en 2021. Cette amélioration s’explique essentiellement par des recettes de contributions plus importantes du fait du rebond économique après la crise sanitaire de 2020. Les prestations liées à l’OGD ont progressé de 4,9 % en 2021. Cette progression reflète des dépenses supplémentaires liées à la crise sanitaire et la montée en charge des accords du Ségur de la santé. Au total, les dépenses relatives au Ségur de la santé et au Covid-19 ont pesé pour respectivement 2,6 Md€ et 0,7 Md€ dans les comptes de la branche autonomie en 2021. Par ailleurs, les dépenses d’allocation d’éducation de l’enfant handicapé (AEEH), précédemment financées par la branche famille, ont contribué pour 4,1 points de croissance dans ses comptes. Les transferts aux départements ont poursuivi leur croissance (+5,2 %). Les produits de la CNSA ont progressé de 14,3 % en 2021. Le surcroît de CSG, en remplacement de la dotation ONDAM, a apporté 27 Md€ de recettes supplémentaires. La CSG est ainsi devenue en 2021 la principale recette de la branche et s’est élevée à 29,0 Md€ après 2,1 Md€ en 2020.

Le solde de la CNSA s’est établi à 0,2 Md€ en 2022. Les nouvelles dépenses telles l’extension des mesures de revalorisation salariale du Ségur de la santé aux personnels des établissements accueillant des personnes en situation de handicap (accords « Laforcade »), les revalorisations issues de la conférence des métiers de l’accompagnement social et du médico-social, les mesures financées sous objectif global de dépense, l’instauration d’un tarif plancher et d’une dotation en lien avec la qualité pour les services à domicile au profit des personnes en perte d’autonomie ont contribué à la hausse des dépenses, qui s’est établie à 8,0 % au global. La hausse de ses recettes (+7,9 %) est portée par une CSG très dynamique (+7,6 %).

En 2023, son solde a basculé pour devenir déficitaire (-0,6 Md€), sous l’effet d’un objectif global de dépense porté à +6,6 % pour les personnes âgées et +5,7 % pour les personnes en situation de handicap, de la poursuite de la montée en charge de toutes les mesures mises en place en 2022 notamment en direction des SAAD, et de recettes évoluant moins rapidement que les dépenses (respectivement +4,5 % et +6,9 %).

Le résultat 2024 de la CNSA est redevenu excédentaire (1,3 Md€), faisant suite à l’apport de CSG en provenance de la CADES en application de la loi du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l’autonomie. Les dépenses ont été encore dynamiques, portées par un objectif global de dépense en augmentation (+4,3 %), et par les concours APA soutenus par la croissance des recettes de CSG (hors affectation des 0,15 point supplémentaire dont l’effet à la hausse sur les concours a été neutralisé comme décidé en LFSS pour 2024) et par un soutien exceptionnel d’un montant de 150 M€, prévu par l’article 86 de la LFSS pour 2024, mobilisé afin de rehausser le taux de couverture des dépenses des départements. Les recettes de la branche ont fortement augmenté (11,4 % ; 4,3 % hors apport nouveau de CSG), la CSG et la CSA ayant été soutenues par la croissance de la masse salariale privée en particulier qui a atteint 3,3 % et la CASA par la forte revalorisation des pensions de retraite en 2024 (+5,3 %).

La trajectoire financière de la branche Autonomie, dont les dépenses progresseront en 2025 de 6,7 % intègre une progression de 6,5 % de l’objectif global des dépenses (OGD) en 2025, permettant de financer, d’une part, des mesures salariales et, d’autre part, l’accroissement de l’offre médico-sociale face aux besoins démographiques. Elle tient compte également de l’entrée en application à la mi-2025  de l’expérimentation de la réforme du financement des établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) et des unités de soins de longue durée. S’agissant des dépenses hors du champ de l’OGD, la trajectoire intègre la montée en charge des mesures des lois de financement de la sécurité sociale pour 2022 et 2023, portant notamment sur la création et l’indexation d’un tarif plancher pour l’aide à domicile, la mise en place d’une dotation qualité, ainsi que de temps dédiés au lien social auprès des aînés bénéficiant d’un plan d’aide à domicile. Elle intègre également le déploiement du soutien financier à la mobilité des aides à domicile prévu dans la loi n° 2024 317 du 8 avril 2024 portant mesures pour bâtir la société du bien vieillir et de l’autonomie. Elle tire enfin les conséquences financières de la réforme des concours de la branche aux départements (pour 0,2 Md€) et de l’aide exceptionnelle en faveur des Ehpad (pour 0,3 Md€, au sein de l’OGD). Sont également bien intégrées la création de 50 000 postes en EHPAD à l’horizon 2030 et la mise en place, à ce même horizon, de 50 000 solutions nouvelles pour les personnes en situation de handicap et leurs proches et le financement de temps consacrés au développement du lien social auprès des personnes âgées qui bénéficient d’un plan d’aide à domicile. La branche assurera par ailleurs le financement de la mesure adoptée dans le cadre de la réforme des retraites visant à une meilleure prise en compte, dans la durée cotisée, des périodes de congés de proche aidant.

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