1.3. Financement des dépenses d'APA et de PCH

L’allocation personnalisée d’autonomie (APA) et la prestation de compensation du handicap (PCH) sont gérées par les départements et cofinancées par la CNSA et les départements. Cet indicateur vise à évaluer la part des dépenses relatives à l’APA et à la PCH financée par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA), le restant étant à la charge des départements. En 2020, la CNSA finance 40,1 % des dépenses relative à l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) et 29,1 % des dépenses relative à la prestation de compensation du handicap (PCH).

Tableau 1 ● Part des dépenses d'APA et de PCH financée par la CNSA

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Source : CNSA - comptes de résultat et notifications définitives des concours- chiffres arrondis.
Note : le taux de participation PCH est particulièrement élevé en début de période dû fait de la montée en charge de la prestation

Depuis 2010, la part des dépenses relative à l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) financée par la CNSA évolue favorablement. En 2010, elle s’est établi à un point bas de 29,6 %, suite à une diminution des recettes de la CNSA de 30 M€. En 2011, elle retrouve son niveau de 2009 suite à une dynamique satisfaisante des recettes (+ 4,8 %) et une hausse limitée des dépenses (+ 1,6 %). En 2012, le taux s’est stabilisé à 30,8 %, les dépenses ayant augmenté à un rythme équivalent aux recettes (2 %). En 2013, le taux augmente (32,1 %) en raison du dynamisme des recettes (+ 4,2 %) de la contribution sociale généralisée (CSG) et de la contribution additionnelle de solidarité pour l’autonomie (CASA) supérieur à celui des dépenses. Cette dynamique se poursuit en 2014 (32,4 %).
La mise en œuvre de la loi du 28 décembre 2015 relative à l’adaptation de la société au vieillissement (loi AVS) s’accompagne de l’affectation au budget de la CNSA d’une fraction fixée (en année pleine) à 70,5 % du produit de la CASA afin de garantir un financement durable et évolutif des mesures nouvelles, liées notamment à la revalorisation des plafonds des plans d’aide et à la diminution du reste à charge des bénéficiaires dont les plans d’aide sont les plus lourds. Conformément aux prévisions, ces recettes ont permis de dynamiser le taux de couverture des dépenses d’APA par la CNSA en 2016 (35,7 %), résultat plus élevé que prévu. Au sein des concours versés par la CNSA, à compter de l’année 2016, l’APA contient la part « historique », dite première part, mais également la seconde part de l’APA. En 2017, l’addition des deux parts du concours APA couvre 38,8 % des dépenses, ce qui constitue une importante progression du taux de couverture de la dépense. Cette évolution découle notamment de la « mesure de faveur » (décret du 13 septembre 2017) qui permet de verser une seconde part du concours APA plus importante que celle issue des modalités de calcul du dispositif initial. Cette nouvelle disposition permet de soutenir les départements les plus avancés dans la mise en œuvre de la réforme dont la montée en puissance se poursuit en 2017, comme traduit dans la progression plus soutenue des dépenses d’APA (+ 2,6 %). 
En 2018, les dépenses d’APA progressent plus lentement (+ 1,4 % par rapport à l’année 2017).
L’année 2019 enregistre une progression du montant des concours APA, dû notamment au montant définitif de la seconde part du concours APA au titre de 2019 en forte croissance (387,4 M€ contre 296,6 M€ en 2018) découlant de la dynamique des dépenses d’APA à domicile de l’ensemble des départements. 
L’année 2020 a été particulièrement impactée par la crise sanitaire qui a réduit le rendement des recettes affectées à la première part du concours APA. Cette tendance ayant été anticipée durant l’année, le budget de la CNSA a été modifié afin de compenser cette baisse de recettes. Il en résulte une préservation du niveau du concours APA1 par rapport aux années précédentes. La seconde part du concours APA est particulièrement élevée en 2020 en raison de l’évolution des dépenses d’APA à domicile des départements réalisées durant cette même année. En conséquence, le montant des concours APA augmente de 2,5 % en 2020. 

De 2006 et 2009, la prestation de compensation du handicap est fortement montée en charge, les dépenses afférentes à cette prestation étant multipliées par 10,6 (de 79 M€ à 843 M). Jusqu’en 2012, la progression des dépenses reste élevée (+ 66 %) puis passe à +22 % entre 2012 et 2015. Parallèlement, la part des dépenses de PCH financée par la CNSA a diminué régulièrement à compter de 2009, malgré un concours en augmentation de +16 % entre 2009 et 2017. En cumulé, compte tenu des excédents des années 2006 et 2007, la part des dépenses de PCH financées par la CNSA depuis sa création s'est élevée à 52 % en 2015.
En 2013, le taux de couverture des dépenses de PCH par le concours de la CNSA a diminué de près de 3 points, passant de 39,0 % à 36,3 %. Net de la baisse de l'allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP) en 2013, il s'élevait à 44 %. Même si les dépenses augmentaient moins vite (+ 8,2 % en 2013 après + 12,5 % en 2012), la faible progression des recettes « nettes » de la contribution solidarité autonomie (CSA) de + 0,8 % n'a pas permis d’atténuer cette baisse. 
Le taux de couverture a diminué de 2 points en 2014 à 34,2 % ; net de la baisse de l’ACTP, il se situait à 42 %. Les dépenses qui augmentaient moins vite en 2014 (+ 5,8 %) ne permettaient pas de compenser la faible augmentation des recettes de CSA (+ 0,8 %). Le taux de couverture a diminué de 1,5 point en 2015 à 32,7 % ; net de la baisse de l’ACTP, il se situe à 40,1 %. Le taux de couverture continue à diminuer en 2016 pour atteindre 31,2 % (-1,5 point). La dynamique de la dépense des départements (+6,5 % entre 2015 et 2016) est en effet supérieure à celle du concours versé la même année (+ 2 %). En 2017, la progression des dépenses de 5 % dépasse légèrement la croissance du concours. Le taux de couverture de la dépense par le concours régresse donc très légèrement. Les évolutions constatées en 2017 se poursuivent en 2018. Avec un taux de progression du concours (+ 2,4 %) soutenant une dépense en augmentation de + 5,5 %, le taux de couverture du concours PCH s’établit à 30,1 % en 2018. 
La tendance se poursuit en 2019 pour les dépenses comme pour le montant du concours. Ce dernier, malgré sa progression, n’atteint pas le taux d’évolution des dépenses de PCH générant un léger repli du taux de couverture.  En 2020, des mesures de préservation du niveau du concours ont permis d’aboutir à une hausse de 3,3 %. 
 

Construction de l’indicateur : L’indicateur est construit comme le rapport entre les concours au titre de l’APA et de la PCH figurant dans les tableaux emplois-ressources de la CNSA pour l’année considérée (plus les provisions et moins les reprises sur provisions éventuelles) et l’ensemble des charges relatives à ces prestations payées par les départements aux bénéficiaires (dépenses nettes).

Précisions méthodologiques : Les montants des dépenses globales d’APA et de PCH des départements proviennent des données transmises par les conseils départementaux à la CNSA.

La répartition des concours d’APA et de PCH entre départements est réalisée sur la base des données suivantes des départements, par ordre d’importance du critère (les pondérations apparaissent entre parenthèses) 

Pour l’APA première part (taux ×2) :
    la population âgée de 75 ans et plus (50 %)
    la dépense d’APA (20 %)
    le nombre de bénéficiaires du RSA (5 %)
    le potentiel fiscal intervient en négatif à hauteur de - 25 %.

Pour l’APA seconde part (décret n°2016-212 du 26 février 2016) : Fd=A ×D_nd

A : différence entre le montant de la dépense d’APA à domicile N et le montant de cette même dépense au titre de l’année 2015, augmentée de 25,65 M€ (BAD) dans la limite des ressources affectées au concours

Dnd : part de chaque département dans la charge nouvelle fixée dans le tableau figurant en annexe du décret. 
Le décret n°2017-1337 du 13 septembre 2017 est venu modifier les règles de calcul du concours afin de verser en 2016 et 2017 un montant accompagnant davantage la montée en puissance de la réforme. Si le montant du concours attribué à un département est inférieur à la somme de l’évolution de sa dépense d’APA à domicile entre 2015 et l’année au cours de laquelle le concours est calculé (augmentée de sa part de BAD), le montant du concours qui lui est attribué est égale à cette somme.

Pour la PCH :
    la population âgée de 20 à 59 ans (60 %)
    le nombre de bénéficiaires de l’AAH, l’AEEH et de pensions d’invalidité (30 %)
    le nombre de bénéficiaires de la PCH et de l’ACTP (30 %)
    le potentiel fiscal intervient en négatif à hauteur de -20 %.

Par ailleurs, pour les deux concours, un critère correctif intervient quand la part des dépenses (nettes du concours) rapportée au potentiel fiscal est supérieure à 30 %. Dans ce cas, la part des dépenses du département dépassant le seuil de 30 % est intégralement prise en charge par la CNSA, avec réduction des concours des autres départements.

A noter que le décret n°2012-1434 du 20 décembre 2012 a introduit deux modifications sur les critères de répartition : pour l’APA, le nombre de bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA) s’est substitué au nombre de bénéficiaires du revenu minimum d’insertion (RMI), le montant du concours au financement de la PCH se voit plafonné au montant de la dépense PCH du département.

De plus, l’article 18 de la loi de finances rectificative pour 2014 substitue au critère du potentiel fiscal celui du potentiel fiscal corrigé, déjà utilisé pour la répartition du fonds de solidarité départemental alimenté par les DMTO, qui ne tient pas compte des montants correspondant à la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) et au fonds national de garantie individuelle de ressources (FNGIR), afin de neutraliser l’impact de la réforme de la fiscalité locale intervenue en 2010 sur le montant du concours de chaque département. Il introduit également pour les exercices à partir de 2014 une garantie de baisse limitée du concours pour les départements fortement affectés par l’impact de ce nouveau potentiel fiscal.

Pour aller plus loin : Rapport à la Commission des comptes de la Sécurité sociale, juin 2021 - fiche éclairage n°3.3 : « Les concours de la CNSA au financement de l’APA et de la PCH »

Organisme responsable de la production de l’indicateur : CNSA

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