1.2. Dépenses publiques liées au handicap et à la perte d'autonomie

Les dépenses de protection sociale liées à la compensation de la perte d’autonomie des personnes âgées et handicapées s’élèvent à 80,7 milliards d’euros en 2021, en augmentation de 4,2 % par rapport à 2020. 27,1 Md€ sont consacrés aux personnes âgées en perte d’autonomie et 53,6 Md€ aux personnes en situation de handicap ou d’invalidité (cf. Tableaux 1 et 2).
Les périmètres couverts par les dépenses relatives à la perte d’autonomie et au handicap ne sont pas directement comparables. Certaines aides financières versées aux personnes en situation de handicap, comme les minima sociaux ou les pensions d’invalidité, sont intégrées aux dépenses d’accompagnement du handicap. Leur pendant sur le champ du grand âge relève de la branche retraite qui verse les pensions et le minimum vieillesse. Par ailleurs, les comptes du handicap intègrent des aides à l’emploi et à la scolarité qui n’ont pas d’équivalent pour les personnes âgées en perte d’autonomie.
Le périmètre retenu dans cet indicateur est celui des dépenses de dispositifs spécifiquement destinés aux personnes en perte d’autonomie et en situation de handicap. Il inclut donc des dépenses de santé prises en charge en dehors du secteur médico-social (unités de soins de longue durée – USLD – et  une partie des dépenses de soins de ville, cf. Précisions méthodologiques) mais exclut les surcoûts pour les établissements hospitaliers. Par ailleurs, les dépenses retant à la charge des ménages ne sont pas considérés ici (cf. Indicateurs 2.3.1 et 2.3.2).
Les montants dédiés à la prise en charge des personnes de plus de 60 ans bénéficiant de prestations au titre de leur handicap sont inclus dans les financements dédiés à la prise en charge du handicap et non à celui de la perte d’autonomie liée à l’âge.
Les contours de cet indicateur ont été modifiés par rapport aux précédentes éditions car il présente la répartition des dépenses par financeur en 2021, première année d’existence de la branche « autonomie » de la Sécurité sociale, dont la gestion a été confiée à la CNSA. Les dépenses couvertes par la CNSA sont donc désormais regroupées avec celles des autres caisses de la Sécurité sociale.

En 2021, plus de 60 % des financements publics liés au handicap et à la perte d’autonomie sont pris en charge par la Sécurité sociale

La Sécurité sociale assume 61 % des dépenses publiques dédiées aux personnes en perte d’autonomie liée à l’âge ou à une situation de handicap (cf. Graphique 1). 
Sur le champ de l’âge, cette part s’élève à 77 %. il s’agit majoritairement de financements de la CNSA, qui concentre 81 % des dépenses de Sécurité sociale. La création de la branche s’est traduite par le transfert à la CNSA de la couverture des dépenses des établissements et services médico-sociaux (ESMS), qui représente 68 % des financement de la Sécurité sociale.Les concours de la CNSA au titre de l’aide personnalisée à l’autonomie (APA) constituent l’essentiel de ses autres dépenses. L’assurance maladie couvre 19 % des dépenses de Sécurité sociale pour les personnes âgées, principalement au titre des soins de ville et des USLD. 
Sur le champ du handicap, la CNSA couvre la moitié des dépenses (52 %), constituées désormais, en sus du financement des ESMS, de l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé (AEEH) auparavant gérée par la branche famille. L’AEEH est toutefois toujours versée par la CNAF et la MSA, bien que le financement provienne désormais de la CNSA. La branche maladie concentre 30 % des dépenses de sécurité sociale en finançant les pensions d’invalidité. La branche ATMP prend en charge les rentes d’incapacité permanentes, qui représentent 19 % des dépenses de Sécurité sociale. Enfin, avec le transfert du financement de l’AEEH à la CNSA, la participation de la branche famille se réduit en 2021 et ne couvre plus que l’allocation de présence parentale (100 M€). L’allocation adulte handicapé (AAH), si elle est versée par la CNAF et la MSA, est intégralement financée par l’État (cf. Indicateur 1.7).

L’État couvre près du quart des dépenses publiques de soutien à l’autonomie, soit respectivement 5 % et 32 % des financements dédiés aux personnes en perte d’autonomie âgées ou en situation de handicap. Ceux-ci correspondent majoritairement aux crédits inscrits au programme « Handicap et dépendance » (74 % des dépenses totales de l’État). La participation de l’État comprend en outre le coût des pensions militaires d’invalidité (équivalentes sur ce champ aux pensions d’invalidité versées par l’assurance maladie), ainsi que des crédits relatifs à l’accompagnement scolaire des enfants handicapés et aux actions spécifiques des programmes « Vie scolaire » et « Accès et retour à l’emploi ». Les dépenses fiscales associées à ces autres programmes se sont élevées à 4,8 Md€ en 2021. Les exonérations de cotisations, qui bénéficient aux personnes en perte d’autonomie qui emploient des personnes à domicile, sont depuis 2017 compensées par l’État. Elles se sont établies à 1,7 Md€ en 2021. De plus, depuis 2018, un crédit d’impôt permet de réduire de 50 % le reste à charge des bénéficiaires de l’APA à domicile au titre de l’aide humaine, pour un montant estimé à 0,5 Md€ en 2021. Avant cette date, les bénéficiaires de l’APA à domicile pouvaient bénéficier d’une réduction d’impôt, dont le coût pour l’Etat était estimé à 0,3 M€ en 2017.

Les dépenses des départements représentent 15 % du financement (17 % sur le champ des personnes âgées et 14 % pour les personnes en situation de handicap). Cette part significative dans le financement s’explique par les lois de décentralisation du début des années 1980, qui ont accru les compétences des départements en matière d’aide sociale. Ce rôle a été conforté par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, qui identifie le département comme chef de file de l'action sociale et médico-sociale. Ainsi, les Conseils départementaux ont géré l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) et la prestation de compensation du handicap (PCH) dès leur création. Les dépenses d’APA et de PCH à la charge des Départments sont présentées nettes des concours de la CNSA. En outre, les départements financent, pour les personnes âgées résidant en établissement, l’aide sociale à l’hébergement – présentée dans cette fiche nette de la récupération auprès des bénéficiaires, de leurs obligés alimentaires, de leurs héritiers et sur succession. Pour les personnes en situation de handicap, les départements prennent en charge, sous conditions de ressources, les frais de séjour en établissements ou services (ceux-ci ne sont pas récupérables sur succession ou sur obligés alimentaires).
Enfin, l’association de gestion du fonds pour l’insertion professionnelle des personnes handicapées (AGEFIPH) et le fonds pour l’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP) interviennent pour promouvoir l’insertion professionnelle des personnes handicapées à hauteur de 1 % des dépenses en faveur de cette population.

Graphique 1 ● Répartition des dépenses de protection sociale liées à la prise en charge des personnes en situation de handicap et dépendantes en 2021

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Sources: CNSA, DGCS, DGFiP, Drees, DSS, et AGEFIPH/FIPHFP ; calculs DSS (cf. précisions méthodologiques). Hors dépenses de prévention de la fragilité des personnes âgées.

Tableau 1 ● Financements dédiés à la prise en charge des personnes en situation de handicap

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*aide à domicile employée par un particulier fragile, par une association ou une entreprise auprès d'une personne fragile.
Sources: CNSA, DGCS, DGFiP, Drees, DSS, et AGEFIPH/FIPHFP ; calculs DSS (cf. précisions méthodologiques).

Tableau 2 ● Financements dédiés à la prise en charge des personnes âgées en perte d’autonomie

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*aide à domicile employée par un particulier fragile, par une association ou une entreprise auprès d'une personne fragile.
Sources: CNSA, DGCS, DGFiP, Drees et DSS ; calculs DSS (cf. précisions méthodologiques).

Les dépenses de prévention de la fragilité des personnes âgées sont évaluées, en 2021, à 1,6 Md€ (cf. Tableau 3). Ces dépenses sont assumées à 87 % par la Sécurité sociale. La CNSA couvre 48 % de la dépense totale, principalement par le financement de l’accueil en EHPAD et de la prise en charge par les SSIAD des personnes âgées classées en GIR 5 et 6 et d’actions de prévention via la conférence des financeurs, dispositif phare de la loi d’adaptation de la société au vieillissement en 2015. L’action sociale des Caisses de retraite (39 % des dépenses de prévention de la perte d’autonomie des personnes âgées) complète le financement de la Sécurité sociale (cf. Précisions méthodologiques). Les départements couvrent 13 % des dépenses en finançant les frais de séjours en établissement.

Tableau 3 ● Financements dédiés à la prévention à destination des personnes âgées en perte d’autonomie

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Sources: CNSA, DGCS, DGFiP, Drees et DSS ; calculs DSS (cf. précisions méthodologiques). 

Des financements en hausse de 2,5 % par an en moyenne depuis 2010

Les dépenses relatives à l’accompagnement de la perte d’autonomie (hors dépenses de prévention) et du handicap ont respectivement augmenté de 39 % et de 28 % depuis 2010 (hors inflation). Cela représente 19,2 Md€2021 supplémentaires en dix ans, dont 7,6 Md€ pour la perte d’autonomie et 11,6 Md€ pour le handicap (cf. Graphique 2).
Plus de la moitié de ces financements supplémentaires ont été pris en charge par la sécurité sociale (+10 Md€2021, soit une hausse de 2,3 % par an en moyenne).
L’État, avec 6,5 Md€2021 supplémentaires depuis 2010, est le second contributeur à la hausse des financements avec une évolution des dépenses de +4,0 % par an depuis 2010. Il explique plus d’un tiers de la croissance globale. L’augmentation des financements, principalement pour les personnes en situation de handicap, résulte de deux effets. D’abord, une augmentation importante des prestations monétaires (AAH et ASI), en hausse de 4,2 Md€2021 sur la période, expliquée par la croissance des effectifs de bénéficiaires et des revalorisations de l’AAH nettement plus dynamiques que l’inflation (cf. Indicateur 2.1.1). Ensuite, une forte croissance des financements dédiés à l’inclusion scolaire des élèves en situation de handicap, qui ont été multipliés par 7 depuis 2010.
Entre 2010 et 2021, les financements pour l’autonomie et le handicap à la charge les départements augmentent de 10 %, soit une croissance annuelle moyenne de 0,9 %). Les dépenses liées aux personnes en situation de handicap ont augmenté de 25 % sur la période, soit +1,5 Md€2021, ce qui s’explique par la montée en charge de la PCH et, plus récemment, de la mise en place de la PCH parentalité (cf. Indicateur 1.1). Les financements dédiés aux personnes âgées en perte d’autonomie ont légèrement diminué, du fait d’une participation de la CNSA en hausse depuis 2016, suite à la loi d’adaptation de la société au vieillissement (ASV).
Les mesures exceptionnelles mises en place dans le contexte de crise sanitaire ont conduit à une augmentation des financements dédiés à l’accompagnement des personnes âgées en perte d’autonomie (+ 16 % depuis 2019). Il s’agit notamment de la compensation des surcoûts auxquels les EHPAD et les SSIAD ont été confrontés dans le cadre de la gestion de crise sanitaire et des revalorisations des rémunérations des professionnels des ESMS dans le cadre du Ségur de la Santé et de ses extensions. Les fiches 3.3 et 3.4 du rapport commission des comptes de la Sécurité sociale de juillet 2022 détaillent les mesures et le bilan des revalorisations Ségur. Les dépenses publiques liées au handicap ont également progressé, mais dans une moindre mesure : + 4 % depuis 2019. 
 

Graphique 2 ● Evolution des dépenses publiques liées au handicap et à la perte d’autonomie

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Sources: CNSA, DGCS, DGFiP, Drees, DSS, et AGEFIPH/FIPHFP ; calculs DSS (cf. précisions méthodologiques). Hors dépenses de prévention de la fragilité des personnes âgées.

Sources des données
Les sommes allouées à la protection sociale des personnes en perte d’autonomie liée à situation de handicap et ou à l’âge qui apparaissent dans les tableaux ci-dessus sont majoritairement issues des documents comptables des organismes financeurs. 
-    Les montants des dépenses d’APA et de PCH des départements proviennent de la CNSA et de la Direction générale des finances publiques (DGFIP) sur la base des données comptables des départements. Les montants d’aide sociale à l’hébergement et les frais de séjour en établissements et services pour personnes handicapées sont issus des données de l’enquête annuelle relative aux dépenses d’aide sociale des conseils départementaux (Drees).
-    Les montants des exonérations fiscales prises en charge par l’État sont issus des rapports annuels de financement annexés aux projets de loi de finance, ils couvrent les avantages fiscaux suivants : réductions d’impôt sur le revenu au titre des frais de dépendance et d’hébergement pour les personnes dépendantes accueillies en établissement spécialisé, au titre de l’invalidité, exonérations de l’APA et de la PCH. NB : dans les précédentes éditions, le coût représentatif de l’application d’un taux de TVA réduit pour les ventes portant sur certains appareillages, ascenseurs et équipements spéciaux pour les handicapés, était également pris en compte parmi les dépenses à la charge de l’Etat. Cette dépense (0,9 Md€ au titre de 2019 dans le REPSS annexé au PLFSS 2021) n’est plus intégrée dans les comptes présentés ici : le taux réduit n’est plus considéré comme un taux dérogatoire. Toute la série du graphique 2 a été rétropolée pour prendre en compte ce nouveau traitement. 
-    Les dépenses d’action sociale de la Cnam retenues ici sont les dépenses en faveur du maintien à domicile des personnes handicapées et celles permettant la création de places dans les établissements sanitaires et médico-sociaux, en structures de travail protégé (ESAT) et en faveur d’adultes lourdement handicapés (foyers d’accueil médicalisés et maisons d’accueil spécialisés).

Périmètre
Le périmètre retenu concernant les financements dédiés à la prise en charge de la dépendance des personnes âgées se différencie en plusieurs points de celui retenu dans les rapports publiés dans le cadre des travaux sur la réforme de la dépendance (Le compte de la dépendance, publié par la Drees, par exemple). En effet, le champ retenu se restreint aux personnes âgées dépendantes, au sens administratif, c’est-à-dire évaluées en GIR 1 à 4 sur la grille AGGIR, conduisant à diminuer d’1 Md€ le montant total de dépenses allouées. Les GIR sont les groupes iso-ressources, ils correspondent au niveau de perte d’autonomie d’une personne âgée. Il existe 6 GIR, le GIR 1 est le niveau de perte d’autonomie le plus fort et le GIR 6 le plus faible. Le SSIAD est le service de soins infirmiers à domicile.
Ensuite, les financements consacrés aux personnes handicapées vieillissantes bénéficiant au titre de leur handicap de prestations (PCH…) ou de financements de l’Etat (demi-part invalidité…) sont inclus dans les dépenses relatives aux personnes handicapées et non dans les dépenses relatives aux personnes dépendantes. 
Enfin, les aides personnelles au logement (APL), à domicile et en établissement, sans toutefois que les données relatives au domicile soient connues, sont exclues.

Pour en savoir plus

Darcillon (2016), « Le compte de la dépendance de 2010 à 2014 », La protection sociale en France et en Europe, édition 2016, Drees.

Pour une explicitation des choix méthodologiques et une présentation des évolutions historiques, cf. Rapport à la Commission des comptes de la Sécurité sociale de septembre 2019 (fiche éclairage n° 3.3 : « le financement de la prise en charge de la dépendance ») de septembre 2020 (fiche éclairage n°3.3, : « dépenses publiques pour le handicap et l’invalidité : 51 Md€ en 2019 »), de juin 2021 (fiche éclairage n° 3.3 : « les concours de la CNSA au financement de l’APA et de la PCH »), de septembre 2021 (fiche éclairage n° 3.7 : « Coût de la prise en charge des personnes âghées selon leur degré d’autonomie et leur lieu de résidence » ) et de juillet 2022 (fiche éclairage n° 3.3 : « Les mesures nouvelles dans le champ de l’autonomie », fiche éclairage n° 3.4 : « Les revalorisations salariales des secteurs sanitaire, médicosocial et social »)
 

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