1.2. Dépenses publiques liées au handicap et à la perte d'autonomie

Les dépenses de protection sociale liées à la compensation de la perte d’autonomie des personnes âgées et handicapées s’élèvent à 76,6 milliards d’euros en 2020, en augmentation de 4,0 % par rapport à 2019. 24,9 Md€ sont consacrés aux personnes âgées en perte d’autonomie et 51,7 Md€ aux personnes en situation de handicap ou d’invalidité (cf. tableaux 1 et 2).
Les périmètres couverts par les dépenses relatives à la perte d’autonomie et au handicap ne sont pas directement comparables. Certaines aides financières versées aux personnes en situation de handicap, comme les minima sociaux ou les pensions d’invalidité, sont intégrées aux dépenses d’accompagnement du handicap. Leur pendant sur le champ du grand âge relève de la branche retraite qui verse les pensions et le minimum vieillesse. Par ailleurs, les comptes du handicap intègrent des aides à l’emploi et à la scolarité qui n’ont pas d’équivalent pour les personnes âgées en perte d’autonomie.
Le périmètre retenu dans cet indicateur est celui des dépenses de dispositifs spécifiquement destinés aux personnes en perte d’autonomie et en situation de handicap. Il inclut donc des dépenses de santé prises en charge en dehors du secteur médico-social (unités de soins de longue durée et une partie des dépenses de soins de ville - cf. Précisions méthodologiques) mais exclut les surcoûts pour les établissements hospitaliers. Par ailleurs, ne sont pas considérés ici les restes-à-charge des ménages (cf. indicateur 2-3).
Les montants dédiés à la prise en charge des personnes de plus de 60 ans bénéficiant de prestations au titre de leur handicap sont inclus dans les financements dédiés à la prise en charge du handicap et non à celui de la perte d’autonomie.

En 2020, la moitié des financements publics liés au handicap et à la perte d’autonomie est prise en charge par la sécurité sociale (hors CNSA)

La sécurité sociale (hors CNSA) assume 54 % des dépenses publiques dédiées aux personnes en situation de handicap ou de perte d’autonomie (cf. graphique 1).
Sur le champ de la perte d’autonomie, il s’agit exclusivement de financements d’assurance maladie, permettant de couvrir les dépenses de soins des établissements et services médico-sociaux. Sur le champ du handicap, la branche maladie représente 75 % des dépenses de sécurité sociale. En 2017, le financement des établissements et services d'aide par le travail (ESAT), auparavant assuré par l’Etat, a été transféré à l’assurance maladie pour un montant de 2 Md€. La participation de la branche famille, uniquement sur le champ du handicap, permet essentiellement le versement de l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé (cf. indicateur 1-6). L’allocation adulte handicapé (AAH), si elle est versée par la CNAF et la MSA, est intégralement financée par l’Etat (cf. indicateur 1-7).

La caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA), devenue en 2021 une nouvelle branche de sécurité sociale couvrant le risque autonomie, compte, en 2020, pour 7 % dans l’ensemble des dépenses de protection sociale afférentes aux personnes âgées (16 %) et en situation de handicap (2 %). La part de la CNSA dans les dépenses publiques d’accompagnement, relativement stable sur le champ du handicap, augmente à partir de 2016 sur le champ des personnes âgées, en conséquence de l’application de la loi d’adaptation de la société au vieillissement. Celle-ci accroît les montants des transferts aux départements dans le cadre de la revalorisation des plans d’aide APA à domicile (cf. indicateur 1-3).

L’État représente respectivement 6 % et 32 % de l’ensemble des financements dédiés aux personnes âgées en perte d’autonomie et en situation de handicap. Ceux-ci correspondent majoritairement aux crédits inscrits au programme « Handicap et dépendance » (pour 79 % du total). La participation de l’État comprend en outre le coût des pensions militaires d’invalidité (équivalentes sur ce champ aux pensions d’invalidité versées par l’assurance maladie), ainsi que des crédits relatifs à l’accompagnement scolaire des enfants handicapés et aux actions spécifiques des programmes « Vie scolaire » et « Accès et retour à l’emploi ». Les dépenses fiscales associées à ces autres programmes (hors « handicap et dépendance ») se sont élevées à 3,7 Md€ en 2020. Les exonérations de cotisations qui bénéficient aux personnes en perte d’autonomie et aux personnes en situation de handicap qui emploient des personnes à domicile et représentaient une moindre recette pour la sécurité sociale jusqu’en 2016, sont depuis 2017 compensées par l’État. Elles se sont établies à 1,7 Md€ en 2020. De plus, depuis 2018, un crédit d’impôt permet de réduire de 50 % le reste à charge des bénéficiaires de l’APA à domicile au titre de l’aide humaine, pour un montant estimé de 461 M€ en 2020. Avant cette date, les bénéficiaires de l’APA à domicile pouvaient bénéficier d’une réduction d’impôt, dont le coût pour l’Etat est estimé à 280 M€ en 2017.

Les dépenses des départements représentent 16 % du financement (19 % sur le champ des personnes en perte d’autonomie et 14 % pour les personnes en situation de handicap). Cette part significative dans le financement s’explique par les lois de décentralisation du début des années 1980, qui ont donné aux départements des compétences accrues en matière d’aide sociale. Ce rôle est conforté par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, qui identifie le département comme chef de file de l'action sociale et médico-sociale. Ainsi, les Conseils départementaux ont géré l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) et la prestation de compensation du handicap (PCH) dès leur création. Les dépenses d’APA et de PCH sont présentées nettes des transferts CNSA.
En outre, les départements financent, pour les personnes âgées résidant en établissement, l’aide sociale à l’hébergement – présentée dans cette fiche nette de récupération auprès des bénéficiaires, de leurs obligés alimentaires, de leurs héritiers et sur succession. Pour les personnes en situation de handicap, les départements prennent en charge, sous conditions de ressources, les frais de séjour en établissements ou services. Ceux-ci ne sont pas récupérables sur succession ou sur obligés alimentaires.
Enfin, l’association de gestion du fonds pour l’insertion professionnelle des personnes handicapées (AGEFIPH) et le fonds pour l’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP) interviennent pour promouvoir l’insertion professionnelle des personnes handicapées à hauteur de 1 % des dépenses en faveur de cette population.
Les dépenses de prévention de la fragilité des personnes âgées se sont élevées, en 2019, à 1,6 Md€. Ces dépenses sont assumées aux deux-tiers par la sécurité sociale, il s’agit de l’action sociale des Caisses de retraite (42 %) et du financement apporté par l’Assurance maladie pour les résidents en EHPAD et bénéficiaires de SSIAD classés en GIR 5 et 6 (cf. Précisions méthodologiques). La CNSA couvre 15 % de la dépense, principalement par le versement du forfait autonomie en résidence autonomie et le financement d’actions de prévention via la conférence des financeurs, dispositif phare de la loi d’adaptation de la société au vieillissement en 2015.
 

Graphique 1 ● Répartition des dépenses de protection sociale liées à la prise en charge des personnes en situation de handicap et dépendantes en 2020

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*FIPFPH données définitives 2019
Sources: CNSA, DGCS, DGFiP, Drees, DSS, et AGEFIPH/FIPHFP ; calculs DSS (cf. précisions méthodologiques). Hors dépenses de prévention de la fragilité des personnes âgées.

Tableau 1 ● Financements dédiés à la prise en charge des personnes âgées en perte d’autonomie

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*aide à domicile employée par un particulier fragile, par une association ou une entreprise auprès d'une personne fragile.
Sources: CNSA, DGCS, DGFiP, Drees et DSS ; calculs DSS (cf. précisions méthodologiques).

Tableau 2 ● Financements dédiés à la prise en charge des personnes en situation de handicap

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*aide à domicile employée par un particulier fragile, par une association ou une entreprise auprès d'une personne fragile.
Sources: CNSA, DGCS, DGFiP, Drees et DSS ; calculs DSS (cf. précisions méthodologiques).

Des financements en hausse de 2,1 % en moyenne par an depuis 10 ans

Les dépenses relatives à l’accompagnement de la perte d’autonomie (hors dépenses de prévention) et du handicap ont respectivement augmenté de + 26 % et de + 21 % depuis 2010 hors inflation (cf. graphique 2). Cela représente 14 Md€2020 supplémentaires en dix ans.
Plus de la moitié de ces financements supplémentaires ont été pris en charge par la sécurité sociale, hors CNSA (+7,3 Md€2020).
L’État, avec 4,8 Md€2020 supplémentaires depuis 2010, est le second contributeur à la hausse des financements avec une évolution des dépenses de +3,2 % par an depuis 2010, il explique un tiers de la croissance globale. L’augmentation des financements, principalement pour les personnes en situation de handicap, résulte de deux phénomènes. D’abord, une augmentation importante des prestations monétaires (AAH et ASI), en hausse de 3,7 Md€2020 sur la période expliquée par la croissance des effectifs de bénéficiaires et des revalorisations de l’AAH nettement plus dynamiques que l’inflation (cf. indicateur 2 1 2). Ensuite, une forte croissance des financements dédiés à l’inclusion scolaire des élèves en situation de handicap, qui ont été multipliés par 7 depuis 2010, avec des hausses importantes sur les années les plus récentes : +46 % entre 2017 et 2018 puis de +33 % entre 2018 et 2019 et de +14 % entre 2019 et 2020.
Entre 2010 et 2020, les financements par les départements augmentent de +10 %. Les dépenses liées aux personnes en situation de handicap augmentent de +22 % sur la période, soit +1,3 Md€, ce qui s’explique par la montée en charge de la PCH (cf. indicateur 1-1). Les financements dédiés aux personnes âgées en perte d’autonomie diminuent légèrement, du fait d’une participation de la CNSA en hausse depuis 2016, suite à la loi d’adaptation de la société au vieillissement (ASV).

Les mesures exceptionnelles mises en place dans le contexte de crise sanitaire ont conduit à une augmentation des dépenses de 8,4 % entre 2019 et 2020 sur les financements dédiés à l’accompagnement de la perte d’autonomie des personnes âgées. Il s’agit notamment de la compensation des surcoûts auxquels les EHPAD et les SSIAD ont été confrontés dans le cadre de la gestion de crise, ainsi que des pertes de recettes d’hébergement des EHPAD découlant du ralentissement des nouvelles admissions (0,7 Md€) et du versement d’une prise exceptionnelle aux salariés des établissements sociaux et médicosociaux au titre de leur engagement dans la crise sanitaire (0,5 Md€). L’année 2020 marque également la première étape de revalorisation des rémunérations des professionnels des EHPAD dans le cadre du Ségur de la Santé (0,3 Md€). Les dépenses publiques liées au handicap progressent dans une moindre mesure : +4 % entre 2019 et 2020. 
 

Graphique 2 ● Evolution des dépenses publiques liées au handicap et à la perte d’autonomie

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Sources: CNSA, DGCS, DGFiP, Drees, DSS, et AGEFIPH/FIPHFP ; calculs DSS (cf. précisions méthodologiques). Hors dépenses de prévention de la fragilité des personnes âgées.
 

Sources des données :
Les sommes allouées à la protection sociale des personnes handicapées et âgées dépendantes qui apparaissent dans les tableaux ci-dessus sont majoritairement issues des documents comptables des organismes financeurs. 

Les montants des dépenses d’APA et de PCH des départements proviennent de la CNSA et de la Direction générale des finances publiques (DGFIP) sur la base des données comptables des départements. Les montants d’aide sociale à l’hébergement et les frais de séjour en établissements et services pour personnes handicapées sont issus des données de l’enquête annuelle relative aux dépenses d’aide sociale des conseils départementaux (Drees).

Les montants des exonérations fiscales prises en charge par l’État sont issus des rapports annuels de financement annexé aux projets de loi de finances, ils couvrent les avantages fiscaux suivants, réductions d’impôt sur le revenu au titre des frais de dépendance et d’hébergement pour les personnes dépendantes accueillies en établissement spécialisé, au titre de l’invalidité, exonérations de l’APA et de la PCH. NB : dans les précédentes éditions, le coût représentatif de l’application d’un taux de TVA réduit pour les ventes portant sur certains appareillages, ascenseurs et équipements spéciaux pour les handicapés, était également pris en compte parmi les dépenses à la charge de l’Etat. Cette dépense (0,9 Md€ au titre de 2019 dans le REPSS annexé au PLFSS 2021) n’est plus intégrée dans les comptes présentés ici : le taux réduit n’est plus considéré comme un taux dérogatoire. Toute la série du graphique 2 a été rétropolée pour prendre en compte ce nouveau traitement. 

Les dépenses d’action sociale de la Cnam retenues ici sont les dépenses en faveur du maintien à domicile des personnes handicapées et celles permettant la création de places dans les établissements sanitaires et médico-sociaux, en structures de travail protégé (ESAT) et en faveur d’adultes lourdement handicapés (foyers d’accueil médicalisés et maisons d’accueil spécialisés). 

Périmètre :
Le périmètre de cet indicateur est revu pour le PLFSS pour 2021, les données présentées ici ne sont donc pas directement comparables à celles présentées les années antérieures. A titre d’illustration, les rentes d’accidents du travail sont à présent inclues dans le champ.
De plus, le périmètre retenu concernant les financements dédiés à la prise en charge de la dépendance des personnes âgées se différencie en plusieurs points de celui retenu dans les rapports publiés dans le cadre des travaux sur la réforme de la dépendance (Le compte de la dépendance, publié par la Drees, par exemple). En effet, le champ retenu se restreint aux personnes âgées dépendantes, au sens administratif, c’est-à-dire évaluées en GIR 1 à 4 sur la grille AGGIR, conduisant à diminuer d’1 Md€ le montant total de dépenses allouées. Les GIR sont les groupes iso-ressources, ils correspondent au niveau de perte d’autonomie d’une personne âgée. Il existe 6 GIR, le GIR 1 est le niveau de perte d’autonomie le plus fort et le GIR 6 le plus faible. Le SSIAD est le service de soins infirmiers à domicile.

Ensuite, les financements consacrés aux personnes handicapées vieillissantes bénéficiant au titre de leur handicap de prestations (PCH…) ou de financements de l’Etat (demi-part invalidité…) sont inclus dans les dépenses relatives aux personnes handicapées et non dans les dépenses relatives aux personnes dépendantes. 
Enfin, les aides personnelles au logement (APL), à domicile et en établissement, sans toutefois que les données relatives au domicile soient connues, sont exclues.

Pour en savoir plus :
Darcillon (2016), « Le compte de la dépendance de 2010 à 2014 », La protection sociale en France et en Europe, édition 2016, Drees.
Pour une explicitation des choix méthodologiques et une présentation des évolutions historiques, cf. Rapport à la Commission des comptes de la Sécurité sociale de septembre 2019 (fiche éclairage n° 3.3 : « le financement de la prise en charge de la dépendance ») de septembre 2020 (fiche éclairage n°3.3 : « dépenses publiques pour le handicap et l’invalidité : 51 Md€ en 2019 ») et de juin 2021 (fiche éclairage n° 3.3 : « les concours de la CNSA au financement de l’APA et de la PCH »).
 

Organisme responsable de la production de l’indicateur : DSS

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